Особенности устройства российского федеративного государства, специфика территориальной организации экономики, активизация противоречивых процессов регионализации и глобализации привели к усилению дифференциации национального экономического пространства и региональных диспропорций. Актуальность исследования обусловлена усилением региональных диспропорций в связи с нарастающим экономическим кризисом. Туризм является одновременно и видом экономической деятельности, привлекательной для предпринимателей, и способом реализации инициатив местных сообществ. Развитие внутреннего туризма в России сдерживается комплексом экономических, организационных и социально-культурных факторов. Одним из самых значимых является отсутствие в регионе стратегической программы развития туризма либо неэффективность ее реализации. В случае плохо продуманной и слабо организованной политики государственного регулирования регионального туризма даже самые привлекательные местные инициативы не будут воплощены в жизнь.
В последнее десятилетие в России все чаще обсуждаются вопросы повышения стратегического планирования территории [7, с. 50; 8, с. 116]. Особое внимание при этом уделяется сфере туризма: принимаются соответствующие нормативные акты, пишутся программы развития туристско-рекреационных комплексов [9, с. 35; 10, с. 179]. Для стимулирования развития различных сфер органы государственной власти реализуют комплекс мероприятий, в основном регламентируемый нормативно-правовым актом, принятым на том или ином уровне государственной власти (муниципальном, региональном, федеральном). Такой подход можно назвать программным или системно-целевым, поскольку нормативно-правовые акты, утверждающие целевые программы, состоят из строго определенного набора приложений, каждое из которых содержит систему мероприятий, объем финансирования данных мероприятий и источник финансирования. В каждой программе определены цели, результаты или показатели эффективности мероприятий. Следует отметить, что во всех регионах Приволжского федерального округа приняты подобные нормативно-правовые акты, утверждающие республиканские или областные целевые программы развития внутреннего или въездного туризма (ссылки на источники указаны в списке литературы).
Целью данного исследования, проводимого в рамках выполнения конкурсной части государственного задания Минобрнауки России по проекту № 1378 «Социально-культурные ресурсы модернизации в оценке эффективности стратегических программ развития территорий в аспекте внутреннего туризма», являлось изучение принятых и реализуемых программ (стратегий, концепций) развития сферы туризма в регионах Приволжского федерального округа, а также мониторинг их выполнения. Отметим, что в ходе исследования выяснилось следующее: проведение мониторинга выполнения заявленных программ – крайне сложная задача, т.к. реальные показатели выполнения индикаторов практически не представлены в открытой печати, либо имеются лишь косвенные источники.
Материалы и методы исследования
В качестве изучаемых материалов были использованы нормативно-правовые документы, утверждающие программы развития туризма в конкретных регионах Приволжского федерального округа. Выделим ряд количественных показателей, общих для большинства проанализированных нами региональных программ развития туризма. В основу итоговых расчетов эффективности реализации программ заложены следующие общие показатели:
1. Численность населения, занятого в сфере туризма, человек – абсолютный показатель, характеризующий изменение количества занятых в коллективных средствах размещения и туристских организациях (включая внешних совместителей и работников несписочного состава). Источником информации о показателе являются данные органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, организаций туристской индустрии, Территориального органа Федеральной службы государственной статистики.
2. Количество лиц, размещенных в коллективных средствах размещения, – абсолютный показатель, характеризующий изменение количества лиц, размещенных в коллективных средствах размещения. Источником информации о показателе являются сведения о деятельности коллективных средств размещения по форме N 1-КСР годовой периодичности.
3. Объем платных услуг, оказанных коллективными средствами размещения, – абсолютный показатель, характеризующий изменение объема санаторно-оздоровительных услуг, услуг гостиниц и аналогичных средств размещения. Источником информации о показателе являются данные годовой статистической отчетности по форме N 1-услуги «Сведения об объеме платных услуг населению».
4. Объем туристских услуг, оказанных туристскими организациями, – абсолютный показатель, характеризующий изменение объема платных туристских услуг, оказанных населению. Источником информации о показателе являются данные годовой статистической отчетности по форме N 1-услуги «Сведения об объеме платных услуг населению».
5. Количество туристов, обслуженных туристскими организациями, – абсолютный показатель, характеризующий изменение количества туристов, обслуженных туристскими организациями. Источником информации о показателе являются данные органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, организаций туристской индустрии.
Эффективность программ определяется по результатам выполнения предусмотренных задач и реализации в полном объеме предусмотренных мероприятий. Эффективность реализации программы оценивается путем соотнесения степени достижения показателей (индикаторов) программы с уровнем ее финансирования (расходов). Вторым способом расчета эффективности реализации программы можно указать балльную оценку эффективности программы. Система критериев, используемых для оценки эффективности реализации программы, зависит от количества задач и целевых индикаторов и состоит из коэффициентов эффективности K, которые отражают выполнение плановых i объемов освоения средств финансирования программы, привлечения внебюджетных средств для выполнения плана реализации программы и достижение плановых значений ее целевых индикаторов. Оценка социально-экономической эффективности Программы производится по количественным и качественным показателям бюджетной, коммерческой и общественной эффективности. Приоритет в оценке эффективности мероприятий Программы отдается показателям общественной эффективности, поскольку они позволяют наиболее полно оценить последствия реализации Программы для общества. С учетом большого количества инвестиционных проектов, предполагаемых для включения в Программу, а также предварительного характера проработки большинства из них показатели эффективности Программы определяются на основе оценок сроков окупаемости отдельных проектов с учетом их удельного веса в общих расходах. При этом для целей настоящих расчетов мультипликативный эффект в смежных отраслях экономики и социальной сфере принимается равным 20 % величины эффекта в туристской сфере (минимальный уровень оценки мультипликативного эффекта). В качестве показателя бюджетных расходов используется суммарный объем расходов федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на реализацию Программы по годам. Таким образом, содержащиеся в региональных программах перечни показателей (индикаторов) развития туризма крайне неоднородны. Кроме того, нет единых требований к тому, кто и как должен заниматься мониторингом и измерением показателей, а также расчетами эффективности хода и итогов реализации подпрограмм. Считаем, что разработка единой системы оценки эффективности программ развития туризма дает возможность решить целый комплекс задач: от систематизации и получения комплексной информации о предмете оценки до стимулирования развития туризма, отдельных туристских предприятий и дестинации, создания благоприятной внешней и внутренней среды развития туризма, а значит, управления туристской индустрией на региональном и федеральном уровнях. В идеале система оценки развития туризма в регионах должна корреспондировать с системой национальных и международных рейтингов.
Результаты исследования и их обсуждение
В семи из четырнадцати регионов Приволжского федерального округа имеются министерства, департаменты или комитеты по туризму и созданы долгосрочные программы развития туризма – это Республики Татарстан, Башкирия, Чувашия, Марий Эл, Нижегородская, Оренбургская области и Пермский край. В четырех регионах – Мордовия, Пензенская, Кировская и Саратовская области – разработаны общие программы культуры и туризма либо спорта и туризма в связи с тем, что в области нет отдельного министерства или комитета по туризму. Иная ситуация в Самарской области, у которой, пожалуй, имеется наибольший опыт работы в сфере туризма по продолжительности участия в общероссийских и зарубежных туристских выставках и по количеству и качеству представленного рекламного материала на выставках. В 2014 году от областных программ развития внутреннего и въездного туризма местные власти перешли к государственной программе «Развитие предпринимательства, торговли и туризма в Самарской области на 2014–2019 годы». Туризм рассматривается в одной из подпрограмм «Развитие туристско-рекреационного кластера в Самарской области». По обороту от туризма за 2013 год область занимает четвертое место в ПФО, в этой связи местные органы власти решили повысить доходность от туризма, создав общую стратегию развития предпринимательства и торговли.
В целом первая пятерка областей-лидеров в ПФО имеет солидные долгосрочные программы развития туризма. В Татарстане, Башкирии, Пермском крае, Нижегородской и Самарской областях созданы подробные программы с рядом подпрограмм, серьезно проработаны индикаторы ожидаемой эффективности реализации мероприятий, механизмы и эффекты программы. По всем статьям бюджета в данных областях сделана детализация мероприятий, указано участие в российских и международных выставках, запланировано проведение туристских форумов, разработаны программы продвижения области, размещение информации о турпотенциале в российских и зарубежных СМИ, проведение для российских и зарубежных СМИ и туроператоров рекламно-информационных туров, проведение фестивалей, конкурсов «Лидеры туристской индустрии». В продвижении туристского потенциала регионов-лидеров заложены средства на интернет-технологии, на хостинг сайтов, создание и поддержку интернет-порталов по туризму, создание интерактивной карты планирования маршрутов, геоинформационной системы и виртуальной модели объектов показа, а также на создание и обеспечение деятельности туристской информационной системы. С другой стороны, в программах регионов, обладающих меньшим туристским потенциалом, нет серьезной проработки вопросов об использовании новых информационных технологий. В Удмуртии, Марий Эл и Пензенской области не запланировано продвижение туристских интернет-порталов. В программе Оренбургской области запланировано выкладывать информацию о туристском потенциале только на сайте министерства туризма. В ряде таких регионов, как Удмуртия, Марий Эл, Мордовия, Кировская, Оренбургская, Пензенская и Саратовская области, не запланированы вложения в создание очень важных на сегодняшний день информационных туристских центров. В Татарстане, Башкирии, Самарской, Нижегородской, Оренбургской и ряде других областей заложены средства на сотрудничество с приграничными регионами по разработке и реализации региональных, межрегиональных и международных проектов в сфере туризма, создание информационной базы данных объектов туристской индустрии и туристских ресурсов. С этой целью создана Межрегиональная туристская ассоциация «Приволжье», с 2011 года проводятся совместные выставки, конференции и туристские форумы «Открой Приволжье».
В ряде регионов – Чувашия, Татарстан, Башкирия, Нижегородская и Самарская области – в программах развития туризма продуманы кредитно-финансовые механизмы государственной поддержки инвесторов, сельского и социального туризма, предоставление грантов на развитие туризма. С другой стороны, в программах развития туризма Удмуртии, Марий Эл, Оренбургской, Ульяновской и Пензенской областей уделено мало внимания или вообще не уделяется внимание научным и проектно-изыскательским работам по созданию туристско-рекреационных зон, разработке технико-экономических обоснований проектов туристских кластеров с целью включения в федеральную целевую программу «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011–2018 годы)». Кроме того, в перечисленных выше областях мало внимания уделено совершенствованию системы подготовки, переподготовки и повышению квалификации кадров в сфере туризма и научному обеспечению, проведению обучающих семинаров, в том числе с участием зарубежных специалистов, изданию методической литературы, международным стажировкам по обмену опытом, созданию системы международных обменов.
Проведенный контент-анализ документов позволил выявить основные недостатки:
– слабая наполненность конкретными расчетными показателями, не прописаны меры ответственности за неисполнение стратегических мероприятий;
– отсутствие в стратегических документах механизма обратной связи, нет анализа практических действий, предпринимающихся по реализации стратегических направлений, с указанием конкретных примеров, главным образом известных в обществе, так как именно они показывают реальную работу и эффект для сообщества, в отличие от отчетных действий;
– большая часть стратегий написана «под копирку», разработка стратегий и определение «приоритетных» кластеров не базируется на общепринятых в мировой практике методиках кластерного картирования, практически все кластеры определены «на глазок»;
– в ряде случаев разработчиками стратегий являются привлеченные консалтинговые структуры, не имеющие реальной заинтересованности в глубоком изучении ситуации и реалистичности предлагаемых мер;
– к процессу разработки стратегий и программ кластерного развития практически не привлекаются вузы, функционирующие на территории регионов;
– наблюдается практически полное отсутствие образовательных программ, нацеленных на повышение уровня знаний о кластерах и кластерной политике.
Выводы
Сфера туризма в России в последние годы активно развивается под воздействием как мировых тенденций, так и внутри российских. На государственном уровне в новом программном документе «Стратегия развития туризма на период до 2020 г.» заложены основы регулирования функционированием данной отрасли. Большинство регионов РФ серьезно обратили внимание на сферу туризма и рекреации. Тем более важной задачей является проведение мониторинга заявленных и внедренных программ, стратегий развития по регионам России. Представленное исследование посвящено результатам анализа стратегических программ развития туризма в регионах ПФО. Рассмотрены программные документы, изучены источники финансирования программ, которые представлены в открытом доступе, проведена оценка эффективности инвестиций в сферу туризма. Полученные результаты позволили утверждать, что в стратегических документах отсутствует механизм обратной связи, не прописаны меры ответственности за неисполнение стратегических мероприятий, нет анализа практических действий, предпринимающихся по реализации стратегических направлений, с указанием конкретных примеров, главным образом, известных в обществе, так как именно они показывают реальную работу и эффект для сообщества, в отличие от отчетных действий. Тем не менее отмечаем понимание регионами того факта, что сегодняшнее состояние туристской инфраструктуры и самих туристских объектов сдерживает приток туристов в регион и нуждается в комплексной реконструкции, что обусловливает необходимость формирования мер по привлечению в регион значительных финансовых инвестиций.
Рецензенты:
Ларионова Н.И., д.э.н., профессор, декан факультета управления и права, ФГБОУ ВПО «Поволжский государственный технологический университет», г. Йошкар-Ола;
Царегородцев Е.И., д.э.н., профессор кафедры экономики и финансов, ФГБОУ ВПО «Марийский государственный университет», г. Йошкар-Ола.