Научный журнал
Фундаментальные исследования
ISSN 1812-7339
"Перечень" ВАК
ИФ РИНЦ = 1,074

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ОХРАНЕ ЗДОРОВЬЯ РАБОЧИХ И СЛУЖАЩИХ В УССР В 1920–1930 ГГ.

Турчина М.О. 1
1 Национальный юридический Университет Украины им. Ярослава Мудрого
В даной статье выполнен анализ законодательства об охране здоровья рабочих и служащих в УССР в 1920–1930 гг. и проблемы его реализации в связи с политической, экономической и социальной ситуацией. Рассматриваются вопросы охраны здоровья промышленных предприятий, проблемы медицинского обслуживания населения, лечебно-санитарных учереждений, медицинских учереждений. В статье охвачены темы страховой медицины, платной и бесплатной медицины в разрезе реалий того времени. Проведено исследование реализации законодательной политики развитии сети медицинских учреждений и увеличения доступности медицинской помощи, улучшения постановки медицинского дела. В статье рассматривается начало возрождения страховой медицины, которое проявилось в создании в структуре Наркомздрава самостоятельного отдела рабочей медицины на фоне новой экономической политики.
медицинское законодательство
охрана здоровья
страховая медицина
Наркомздрав
1. Здравоохранение и медицинская наука в Украинской ССР. В 3-х томах / под. ред. А.Е. Романенко. – К., 1987. – Т. 1. – 480 с.
2. Іщенко І.В. Державна політика у сфері боротьби з соціальними аномаліями періоду непу (1921–1928 рр.): досвід, протиріччя, уроки (за матеріалами Півдня України): автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. іст. наук: 07.0.01 «Історія України» / І.В. Іщенко. – Д., 2003. – 16 с.
3. Матеріали про діяльність закладів охорони здоров’я і про санітарний стан України за 1927-28 рік. – Х., 1929. – 78 с.
4. Министры здравоохранения. Очерки истории здравоохранения в России в ХХ веке. / под ред. О.П. Щепина. – М., 1999. – 479 с.
5. Мовчан О.М. Медичне обслуговування робітників УСРР 1920-ті роки / О.М. Мовчан // Проблеми історії України: факти, судження, пошуки. – К., 2007. – Вип.15. – С. 19–64.
6. О мерах по улучшению медицинской помощи промышленным рабочим от 8 апреля 1921 г. // Декреты советской власти. – Т. XIV.
7. О мероприятиях по борьбе с прогулами от 15 января 1927 г.: Постановление СНК СССР // Собрание законов и распоряжений робоче-крестьянского правительства СССР.- 1927. – № 13.
8. О мероприятиях по усилению охраны труда а горной промышленности от 31 июля 1931 г: Постановление СНК СССР // Собрание законов и распоряжений робоче-крестьянского правительства СССР. – 1931. – № 47.
9. Про забезпечення застрахованих і членів їх родин медичною допомогою // Бюлетень НКОЗ. – 1927. – № 17.
10. Про зміцнення основної сіті та порядок розгортання сіті профілактичної // Вісник НКОЗ. – 1926. – № 3(7).
11. Про коло осіб, які мають право на неплатну медичну допомогу в лікустановах, що перебувають у віданні Робмеду // Вісник НКОЗ. – 1926. – № 9(13).
12. Про порядок реєстрації спеціальних приватних лікарських кабінетів // Бюлетень НКОЗ. – 1927. – № 6.
13. Рабочая медицина на Украине в 1922–23 гг. (Отчет Центрального отдела Рабочей Медицины НКЗ УССР) // Профилактическая медицина. – 1924. – № 1–2. – С. 129–132.
14. Сборник действующего законодательства по медико-санитарному и аптечному делу / сост. С.Г. Рапопорт, С.Л. Сокольский. – Х., 1926. – 668 с.
15. Собрание поставлений Правительства СССР. – 1938. – № 49.
16. Станіславський Я.М. Про подання платної медичної допомоги / Я.М. Станіславський // Вісник НКОЗ. – 1926. – № 7(11).

Еще до начала Первой мировой войны и революции именно города были центрами медицинского обслуживания населения. С целью восстановления медицины и создания единой системы, 16 июля 1920 г. по местным органам был разослан циркуляр, требовавший чтобы все частнособственнические лечебные учреждения национализировались. В городах была создана государственная общегражданская система медицинских учреждений. Их численность, как постоянных, так и временных, по 9 губерниям УССР составляла 311 больниц, санаториев и здравниц, 372 амбулатории.

Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос охраны здоровья рабочих промышленных предприятий – основной опоры установившегося после революции режима. С приходом к власти большевики начинают проводить комплекс мероприятий, направленных на оздоровление условий труда на фабриках, заводах, на снижение случаев профессиональных заболеваний, отравлений, травматизма. Государство, взяв в свои руки управление промышленностью, не могло закрывать глаза на многочисленные негативные факторы, пагубно влиявшие на состояние здоровья рабочих. Все проводившиеся в данном направлении мероприятия можно условно разделить на несколько групп: установление оснований и порядка выдачи больничных листов, расширение сети медицинских учреждений, обслуживавших преимущественно или исключительно рабочих конкретных предприятий, проведение профилактических мероприятий, включая диспансеризацию, медицинское освидетельствование рабочих подростков, борьбу с вредными для здоровья трудящихся условиями труда и др.

Повышенное внимание к проблеме уклонения от работы но причине болезни стало наблюдаться начиная со второй половины 1920-х гг. 15 января 1927 г. в постановлении СНК СССР «О мероприятиях по борьбе с прогулами» (с изменениями от 22 ноября 1929 г.) совнаркомам союзных республик предлагалось принять меры к организации амбулаторной помощи рабочим и служащим в нерабочее время. Если подобная система уже функционировала, то посещение лечебных учреждений в рабочее время не оплачивалось, за исключением потребности в экстренной медицинской помощи и специальном лечении, которое невозможно было организовать в нерабочее время [7, с. 134]. В условиях нехватки свободных рабочих рук, наблюдавшейся интенсификации производства и вполне реальной угрозы вооруженных столкновений с враждебными СССР странами, государство стремилось максимально использовать все имевшиеся в его распоряжении ресурсы, в том числе и людские.

Начало НЭП повлекло значительные изменения в медицинском обслуживании населения. Появляются дискуссии о платности/бесплатности медицинской помощи. Учитывая разнородность социального состава городов в 1920-х гг. допускались оба вида обслуживания. На 1 января 1922 г. в городах функционировало 84 поликлиники, 401 амбулатория, 556 больниц с 33168 кроватями. Часть существующей сети оставалась общегражданской, где предоставлялась бесплатная медицинская помощь. Некоторые категории населения получали дополнительные преимущества [14, с. 245].

Дополнительно в крупных центрах организовывали лечебную помощь на дому, для чего города подразделяли на районы, которые в большинстве случаев совпадали с административным делением. Создавались участки, незначительные по радиусу, которые можно было обойти пешком. Каждый район обеспечивался врачами-кураторами и акушерско-фельдшерским персоналом, которых приписывали к пунктам вызова. Обслуживание на дому становилось альтернативой стационарному лечению. Все категории населения бесплатно обслуживались скорой медицинской помощью. В городах такие услуги предоставляли специальные станции, а там, где из-за финансовых трудностей было невозможно их организовать – очередные врачебные пункты. Плату могли брать только за перевозку больного «при достаточном количестве наличных средств» [14, с. 236–237].

Наряду с этим создавались специализированные учреждения для оказания помощи матерям, а также для борьбы с социальными болезнями. В 1920-х гг. формировалась сеть учреждений охраны материнства и детства. В 1928 г. женщин в городах УССР обслуживало 19 общегражданских роддомов, которые имели 410 мест и родильные кровати больниц. Последние имели также гинекологические и абортные койки. В 1928 г. акушерская помощь оказывалась в 25 % случаев родов, из которых половина в больницах [3, с. 41].

Наиболее распространенными социальными болезнями в 1920-х гг. были венерические заболевания и туберкулез. Резкий рост первых был обусловлен распространением советской властью либеральной сексуальной этики и распространением проституции в городах УССР [2]. Для борьбы с венерическими болезнями до 1928 г. открыты 72 диспансера и 10 пунктов. Начали действовать и противотуберкулезные диспансеры, которые объединяли вспомогательные лечебно-оздоровительные учреждения: санатории для взрослых и детей, дневные и ночные детские санатории, ночные санатории для взрослых, туберкулезные больницы для госпитализации тяжелых туберкулезных больных.

В 1922 г. Народным Комиссариатом Здравоохранения Украины (НКЗО) был определен порядок открытия и функционирования частных лечебных учреждений. С его разрешения медицинские учреждения могли основывать как частные лица, так и общественные организации и учреждения, кооперативные союзы, трудовые артели. Весь процесс проходил под пристальным контролем местных органов здравоохранения, проверяли помещения и квалификацию врачей. В дальнейшем происходило ежемесячное инспектирование деятельности. Закрывали лечебные учреждения по желанию основателя, распоряжением здравотдела, если были нарушены правила устава, или по решению суда [14, с. 237–238].

Небольшие государственные медицинские учреждения, которые не могли работать из-за отсутствия средств, сдавали в аренду общественным организациям или частным лицам. Цены в последних были самыми высокими. Поэтому обязательным условием их открытия становилось наличие в городе других учреждений здравоохранения, где бесплатно предоставлялся данный вид медицинской помощи [14, с. 239–241]. К концу 1922 г. по УССР в аренду сдали около 40–50 больниц с общим количеством коек 800–900. Кроме нэпманов, туда попадала и часть трудящихся и деклассированной бедноты, которые еще не были охвачены государственными лечебными учреждениями. Еще одной проблемой была специализация заведений. Преимущественно они предоставляли родовую и гинекологическую помощь, которая пользовалась спросом и давала наибольшие прибыли. Другие виды высококвалифицированной помощи – физиатрична, хирургическая т.д., ими почти не организовывалась. А значит надежды НКЗО по заполнению частной сетью тех участков, которые недостаточно охватывали государственные учреждения, не выполнялись [16, с. 1–2].

В 1923 г. СНК УССР подтвердила право НКЗО на открытие хозрасчетных лечебно-санитарных учреждений. Но прибыль, которую они получали, должна была использоваться только на улучшение постановки дел в учреждениях и удешевления помощи [14, с. 241].

Распространенной в 1920-е гг. была и частная практика врачей. Согласно постановлению СНК УССР от 17 апреля 1924 г. заниматься ею имели право только лица, зарегистрированные в окрздраве, что помогало контролировать их деятельность. Разрешалось создавать частные кабинеты со специальным оборудованием. Ортопедические, физиотерапевтические, рентген-кабинеты, химико-бактериологические и химико-микроскопические лаборатории для медицинских исследований отдельно регистрировались в окрздравах, что становилось возможным только после специальной проверки – проводился осмотр помещения и оборудования, требовалось подтверждение квалификации врача. Другие врачебные кабинеты, в том числе стоматологические, дополнительной регистрации не подлежали и контроль за их работой проводился в общем порядке надзора за частным медперсоналом [12, с. 3].

Одновременно с появлением платной сети, началось возрождение страховой медицины, которое проявилось в создании в структуре НКЗО самостоятельного отдела рабочей медицины. Согласно кодексу законов о труде, утвержденному в 1922 г., она обслуживала всех наемных лиц. Равно обеспечивали помощью занятых в государственных, общественных, кооперативных, концессионных, арендных, смешанных или частных предприятиях, учреждениях или хозяйствах, а также у частных лиц.

В 1924 г. в основных промышленных центрах при поликлиниках начали действовать ночные профилактории при рабочих диспансерах, формировалась сеть профсоюзных санаториев и домов отдыха. Всего в Украине в 1925 г. действовало 139 домов отдыха и несколько санаториев. Руководство НКЗО в 1926 г. заметило значительный недостаток в рабочей организации медико-санитарного дела. Не закончив устройства основных форм медицинской помощи, началось строительство профилактической сети. В округах, которые не всегда имели фабрично-заводского врача и медпункты или где была не налажена деятельность больниц, создавались санатории. Считая такие тенденции ошибочными, НКЗО приказал окрздравам прежде всего позаботиться об обеспечении населения элементарной медицинской помощью, а потом вернуться к задачам профилактики [10, с. 8].

Кроме обслуживания застрахованных на местах, в случае необходимости их отправляли в центральные учреждения для получения квалифицированной помощи. С этой целью из общих страховых сумм, поступающих в местные отделы рабочей медицины, 10 % отчислялось в центральный фонд. В Харьков преимущественно прибывали больные с левобережной части страны, а в Киев и Одессу – с правобережной. Тех, кто нуждался в стационарной помощи, отправляли в соответствующие лечебные учреждения. В случае необходимости амбулаторного лечения, больным предоставлялось общежитие, организованное Соцстрахом. В случаях необходимости высококвалифицированной помощи, которую не могли оказать даже в этих городах, отправляли на лечение в Москву. После его завершения застрахованые получали в отделе рабочей медицины деньги на обратный проезд и суточные на время пребывания в пути [13, с. 149].

В январе 1926 г., по согласованию с ВЦСПС, НКП, НКЗО и Главсоцстрах уточнили правила обслуживания системой рабмеду населения. Бесплатной медицинской помощью за счет страхового фонда пользовались лица, которые работали по найму (рабочие и служащие), безработные, те, что получали помощь порядком социального страхования или имели на это право, пенсионеры, инвалиды труда, ученики, которые являлись членами профсоюзов и семьи всех вышеперечисленных. 15 апреля 1927 г. СНК УССР утвердил постановление «О лицах, имеющих право на бесплатную медпомощь за счет фонда медпомощи застрахованным», добавив ко всем перечисленным категориям занятых в коллективах, организованных биржами труда, и в общественных работах [11, с. 7].

Из-за хозяйственных трудностей в стране в 1924 г. развитие сети заведений Рабмеда замедлилось. Консервация нерентабельных промышленных предприятий, которая сократила поступления средств в фонд страховой медицины, обусловила даже ликвидацию заведений рабочей медицины в непромышленных округах. Общее их количество сократилось с 665 до 650. Исключение составляли рабочие поликлиники, численность которых увеличилась с 61 до 75 [5, с. 24]. Слабым звеном в системе медицинского обслуживания застрахованных была больничная помощь. Чтобы улучшить ее уровень в условиях сокращения финансирования страховой медицины в 1923/24 гг., больницы Рабмеду передавались на средства местного бюджета, но там, где это было возможно, то есть там, где существовала развитая сеть общегражданских больниц [13, с. 129–132]. Учитывая существующие проблемы, 21 апреля 1927 г. СНК УССР принял решение о ликвидации Рабмеда и сосредоточения руководства медико-санитарным обслуживанием застрахованных в лечебном отделе НКЗО УССР и его органах на местах [1, с. 22–23]. Лечебно-оздоровительные учреждения рабочей медицины начали обслуживать все население. Только в крупных городах, промышленных округах и районах, где скапливалось много застрахованных, оставалась действовать специально предназначенная для них сеть медицинских учреждений [9, с. 2].

Острый дефицит ресурсов и необходимость ускорения темпов промышленного производства заставили правительство озаботиться улучшением постановки медицинского дела, чтобы привлечь работников на предприятия в тех отраслях народного хозяйства, которые играли наиболее важную роль в экономике страны.

Необходимость поддержания здоровья рабочих ресурсодобывающих предприятий и минимизации вредных воздействий на их органы заставили СНК 11 июля 1921 г. принять специальную Инструкцию об организации санитарно-лечебного дела в горной и горнозаводской промышленности. А на основании постановления СНК СССР от 31 июля 1931 г. «О мероприятиях по усилению охраны труда в горной промышленности» помимо всего прочего предлагалось правительствам союзных республик в течение третьего квартала 1931 г. установить добавочную сеть пунктов первой помощи при горнопромышленных предприятиях, а в течение 1932 г. – обеспечить всех подземных горнорабочих медицинскими пакетами с медикаментами, необходимыми для оказания первой помощи, согласовав эти мероприятия с НКТ союзных республик и НКТ СССР» [8, с. 317]. Постановление ЦК ВКП(б) и СНК СССР от 20 октября 1938 г. обязывало совнаркомы союзных республик предусмотреть в планах на 1939 г. строительство больниц и яслей и выделение необходимых средств на благоустройство рабочих поселков в угольных районах [15, с. 279].

Кроме того, принимались комплексные нормативные правовые акты, предусматривавшие повышение качества и доступности лечения для рабочих и служащих. 28 апреля 1921 г. президиум ВЦИК принял постановление «О мерах по улучшению медицинской помощи промышленным рабочим», в котором признавалась необходимость приспособления советской медицины к интересам промышленного пролетариата. Делать это предлагалось путем открытия лечебных заведений непосредственно в самих предприятиях или около них, хотя бы за счет общегражданских лечебных заведений, улучшения медицинской помощи рабочим на дому, путем доставки лекарств рабочим на дом или на фабрики силами органов здравоохранения и т.д. [6, с. 328, 922]. В отдаленных предприятиях создавались пункты первой помощи с транспортом для скорой доставки тяжелобольных или раненых рабочих в больницы и т.д.

Лечебно-профилактические учреждения, обслуживавшие застрахованных: рабочих, служащих и членов их семей – содержались за счет государственного бюджета и фондов социального страхования. Медицинское обслуживание сельского и городского трудового населения финансировалось за счет средств местного бюджета. Нетрудовым элементам медицинская помощь оказывалась за плату. Так осуществлялось дифференцированное медицинское обслуживание различных групп населения и применение классового принципа в области здравоохранения в тот период диктатуры пролетариата.

Индустриализация государства, развитие промышленности, особенно тяжелых отраслей, обращало внимание медиков на распространение профессиональных заболеваний. В литературе отмечается, что советское государство делало все возможное, чтобы труд и быт рабочих находились под постоянным медицинским контролем.

Работы по борьбе с профзаболеваниями предполагали собирание статистических данных по заболеваемости рабочих основных отраслей промышленности данного района, регистрацию учета профзаболеваний, организацию специальных учреждений по исследованию и борьбе с профзаболеваниями. Внимательное отношение к организации медицинской помощи на производствах было логически обусловлено временем, в Советском же государстве, в связи с пересмотром значения пролетариата в деле государственного строительства, задача медицинского обеспечения рабочих вышла на первый план.

Однако, несмотря на то, что в законодательстве говорилось о дальнейшем развитии сети медицинских учреждений и увеличении доступности медицинской помощи, на практике все выглядело далеко не так. В литературе отмечается, что в 1934–1935 гг. началось сокращение сети учреждений здравоохранения на промышленных предприятиях, снижалось качество медицинского обслуживания, возросли показатели заболеваемости с временной утратой трудоспособности [4, с. 157]. Связано это со значительным и резким ростом промышленности. С одной стороны, система медицинского образования просто не успевала готовить достаточное количество кадров медиков, которые могли бы удовлетворить потребности предприятий в них; с другой – увеличивались бюджетные расходы на закупку оборудования, строительство помещений и т.п., а ассигнования на здравоохранения уменьшались. Исправить ситуацию власти пытались различными способами, в том числе, путем реорганизации и рационализации медицинских учреждений в целях повышения эффективности их деятельности.

Рецензенты:

Даньшин М.В., д.ю.н., профессор, заместитель декана юридического факультета ХНУ имени В.Н. Каразина, г. Харьков;

Россихин В.В., д.м.н, профессор, академик МКА UNESCO, г. Харьков.

Работа поступила в редакцию 31.12.2014.


Библиографическая ссылка

Турчина М.О. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ОХРАНЕ ЗДОРОВЬЯ РАБОЧИХ И СЛУЖАЩИХ В УССР В 1920–1930 ГГ. // Фундаментальные исследования. – 2014. – № 12-12. – С. 2686-2690;
URL: http://www.fundamental-research.ru/ru/article/view?id=36754 (дата обращения: 18.11.2019).

Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»
(Высокий импакт-фактор РИНЦ, тематика журналов охватывает все научные направления)

«Фундаментальные исследования» список ВАК ИФ РИНЦ = 1.074