Научный журнал
Фундаментальные исследования
ISSN 1812-7339
"Перечень" ВАК
ИФ РИНЦ = 1,074

ВОЗМОЖНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВЫХ ИНСТРУМЕНТОВ ДЛЯ АКТИВИЗАЦИИ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА В РЕГИОНАХ СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА

Магомадов Ю.Д. 1
1 Северо-Кавказский институт - филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
Регионы Северо-Кавказского федерального округа отстают от других территорий Российской Федерации по уровню социально-экономического развития, что предопределяет значение финансовых потоков бюджетной системы в обеспечении экономического роста. Требуют совершенствования институты и инструменты региональной налогово-бюджетной политики. Институт особых экономических зон не дает ожидаемого эффекта для регионального развития. Налоговые преференции должны предоставляться скорее по отраслевому, нежели по территориальному принципу. Важна модернизация управления отраслями социальной сферы для снижения расходов на их функционирование. Это особенно важно для здравоохранения и образования. В практику расходования бюджетных средств следует более широко внедрять проектный подход, предполагающий измеримость результатов и персональную ответственность за их достижение. Для этого в структуре регионального управления должны быть сформированы проектный офис и проектный комитет с четко определенными функциями.
проблемный регион
особые экономические зоны
проектное управление
1. Борисов М.В. Обоснование необходимости формирования особых экономических зон с целью развития экономики // Проблемы экономики и управления нефтегазовым комплексом. – 2010. – № 9.
2. Гайдаровский форум 2014: Принципы проектного управления в регионах [Электронный ресурс] – Режим доступа http://asi.ru/news/15156 (дата обращения 25.01.2015).
3. Карпова С.И., Любченко О.А. Управление образовательным учреждением (школой, гимназией, лицеем) с учетом современных тенденций модернизации образования // Вестник Московского городского педагогического университета. Серия «Педагогика и психология». – 2012. – № 4 (22).
4. Киселева Н.Н., Орлянская А.А. Стратегии преодоления межрегиональной и внутрирегиональной дивергенции на юге России // Социально-гуманитарные знания. – 2013. – № 9.
5. Кораблев М.М. Развитие проектного подхода в государственном управлении // Ученые записки Казанского государственного университета. – 2010. – Том 152, кн. 4
6. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://gks.ru/(дата обращения 21.01.2015).
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 14.10.2010 № 833 «О создании туристического кластера в Северо-Кавказском федеральном округе, Краснодарском крае и Республике Адыгея» [Электронный ресурс] – Режим доступа http://ncrc.ru/ru/page/gosudarstvennaya-podderzhka-i-zakonodatelstvo (дата обращения 22.01.2015).
8. Постановление Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 № 1195 «Об особых экономических зонах в Северо-Кавказском федеральном округе» [Электронный ресурс] – Режим доступа http://ncrc.ru/ru/page/gosudarstvennaya-podderzhka-i-zakonodatelstvo (дата обращения 22.01.2015)
9. Распоряжение Минэкономразвития России от 14.04.2014 г. № 26Р-АУ «Об утверждении методических рекомендаций по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти» [Электронный ресурс] – Режим доступа http:// www.consultant.ru (дата обращения 25.01.2015).
10. Томская область вошла в число пилотных регионов по внедрению проектного управления [Электронный ресурс] – Режим доступа http://rusnanonet.ru/news/101326/(дата обращения 25.01.2015).

Регионы Северо-Кавказского федерального округа демонстрируют невысокие результаты социально-экономического развития, что обуславливает высокую безработицу и узость налогооблагаемой базы. В доходах региональных бюджетов значительную часть составляют безвозмездные поступления из вышестоящих уровней бюджетной системы (рис. 1).

Особенно высока зависимость от федеральных трансфертов Республики Ингушетия и Чеченской Республики. В сложившихся условиях финансовые потоки в рамках бюджетной системы становятся ключевым детерминирующим фактором экономического роста [4].

Назрела необходимость пересмотра режима функционирования особых экономических зон в регионах Северо-Кавказского федерального округа. Данный институт региональной политики для округа не нов и используется достаточно активно в решении задач поддержки туристско-рекреационного комплекса. В регионе сформирован туристический кластер, объединяющий территории, входящие в состав регионов СКФО, Республики Адыгея и Краснодарского края [7, 8]. Однако ожидаемый эффект пока не достигнут.

Опыт функционирования особых экономических зон в России обнаруживает ряд достигаемых эффектов, которые могут быть объединены в следующие группы: экономические, социальные, бюджетные, инновационные, инфраструктурные. По экспертным оценкам перечисленные эффекты в различной степени проявляются в деятельности особых экономических зон в России (таблица).

pic_57.wmf

Рис. 1. Доля безвозмездных поступлений в структуре доходов региональных бюджетов Северо-Кавказского федерального округа в 2012 году, % [1]. * РФ – Российская Федерация, СКФО – Северо-Кавказский федеральный округ, РД – Республика Дагестан, РИ – Республика Ингушетия, КБР – Кабардино-Балкарская Республика, КЧР – Карачаево-Черкесская Республика, РСО-А – Республика Северная Осетия – Алания, ЧР – Чеченская Республика, СК – Ставропольский край

Эффекты функционирования особых экономических зон в разрезе их ключевых типов [1]

Тип ОЭЗ

Эффект

экономический

социальный

бюджетный

инновационный

инфраструктурный

Промышленно-производственный

Средний

Средний

Низкий

Средний

Высокий

Технико-внедренческий

Средний

Средний

Низкий

Высокий

Средний

Туристско-рекреационный

Средний

Высокий

Средний

Низкий

Средний

Портовый

Высокий

Низкий

Средний

Низкий

Средний

При трудоизбыточности северокавказских регионов и высоком социальном эффекте создание туристско-рекреационных особых экономических зон видится оправданным. Однако таким образом не достигается эффект роста степени индустриализации северокавказских регионов. Мировой опыт развития особых экономических зон свидетельствует о необходимости большей гибкости данного института.

На наш взгляд, учитывая выявленные детерминанты формирования проблемных регионов в Российской Федерации, особые экономические зоны должны формироваться скорее не по территориальному, а по отраслевому принципу. Одним из действенных инструментов может стать введение специальных режимов налогообложения для отдельных видов экономической деятельности. Например налоговые поступления от сельского хозяйства в незначительной степени формируют федеральный бюджет. В этой связи снижение налогового бремени для сельхозтоваропроизводителей ощутимо не скажется на доходах федерального бюджета, но создаст условия для импульса экономического роста в регионах СКФО, где сельское хозяйство является одной из ключевых отраслей специализации.

Особую важность приобретает проведение эффективной социальной политики в связи с тем, что отрасли социальной сферы функционируют почти полностью за счет бюджетной поддержки. Особенно это касается здравоохранения и образования. Ключевой задачей в сложившейся ситуации становится повышение качества и доступности услуг с целью снижения расходов на них в структуре расходов домохозяйств.

Многие проблемы социальных отраслей могут быть разрешены за счет более эффективной организации их работы. Так, например, региональные программы развития здравоохранения написаны по типовой схеме и нередко содержат сходные сценарии и алгоритмы действий по развитию отраслей. Необходимо развивать адаптивные подходы для условий северокавказских регионов. Специалисты в сфере организации здравоохранения указывают на перспективность создания офисов врачей общей практики в труднодоступной горной и сельской местности регионов Северо-Кавказского федерального округа. Вся необходимая для этого нормативно-правовая база на федеральном уровне уже существует. В случае внедрения данной практики возможен значительный экономический эффект для системы здравоохранения за счет: снижения нагрузки на врачей «узких» специальностей вследствие обращения населения к врачам общей практики для лечения несложных случаев заболеваний; роста оборачиваемости койки вследствие снижения уровня госпитализации в профильные отделения из-за снижения числа случаев обострения заболеваний; снижения количества выездов бригад скорой помощи в труднодоступную местность; перевода части диспансерных больных под наблюдение врачей общей практики.

В ряде регионов СКФО в программах развития здравоохранения предполагается создание офисов врачей общей практики, однако не прописано четко, как это изменит систему управления отраслью в регионе. На наш взгляд, расширение практики создания офисов врачей общей практики позволит сократить численность фельдшерско-акушерских пунктов, которые не предполагают наличие врача в своем составе и утяжеляют структуру затрат региональной системы здравоохранения вследствие необходимости содержания вспомогательных специалистов, которые не могут оказать медицинскую помощь в необходимом объеме (рис. 2).

pic_58.wmf

Рис. 2. Модель организации медицинской помощи в регионах Северо-Кавказского федерального округа

 

При этом население получит доступ к квалифицированной медицинской помощи на ранних этапах течения болезни, что в дальнейшем сократит затраты на восстановление здоровья.

Особое внимание должно быть уделено также повышению качества управления сферой образования. Как справедливо отмечают специалисты в данной области, модернизация современного образования требует управления, ориентированного на конкретный результат [3]. В управлении школой возможно выделить три вида бизнес-процессов: управляющие (менеджмент функционированием образовательной системы школы), операционные (образовательный процесс), поддерживающие (обслуживание основной деятельности школы: подбор персонала, бухгалтерский учет, деятельность в сфере закупок). Руководителям образовательных учреждений северокавказских регионов следует учитывать данную логику в построении системы управления своими учреждениями. Это позволит увеличить социальный и экономический эффект образования в обеспечении регионального экономического роста.

Становится очевидным, что технологии управления, зарекомендовавшие себя в бизнесе, становятся востребованными в практике государственного и муниципального управления. Отдельно следует обратить внимание на проектное управление в расходовании бюджетных средств. В России накоплена определенная практика применения проектного подхода в государственном управлении. Управление на основе целевых программ использовалось еще в 90-х годах XX века. В мае 2004 года постановлением Правительства РФ была одобрена концепция реформирования бюджетного процесса, давшая новый импульс развитию проектного подхода. Суть реформы состоит в переходе от «управления затратами» к «управлению результатами». Применительно к управлению проектами затраты определяются мероприятиями, включенными в проект, а результаты – целями проекта.

В январе 2014 года на Гайдаровском форуме состоялась экспертная дискуссия «Система управления проектами в государственном секторе: проектные офисы в регионах» с участием представителей Минэкономразвития России, Минрегиона России, Агентства стратегических инициатив, ОАО «Газпромбанк», ОАО «Сбербанк России», государственных корпораций, Белгородской, Ярославской, Пензенской областей, Республики Башкортостан. Своим опытом делились с коллегами представители регионов, больше других преуспевшие в реализации проектов. Как сообщила заместитель начальника департамента внутренней и кадровой политики Белгородской области Ольга Павлова, в ее регионе за последнее время подготовлено свыше 2000 проектов, 900 из которых уже реализованы, а 400 находятся в стадии разработки [5]. По результатам заседания Совета было принято решение о включении Томской области и ГК Росатом, а также Пензенской, Ульяновской и Вологодской областей в число пилотных площадок по внедрению проектного управления [2].

Та модель построения проектного управления, которая сегодня функционирует в Белгородской области, является результатом адаптации существующих принципов и требований современных практик проектного управления зарубежных стран. Особенность модели — применимость ее как внутри органов власти, так и по отношению к проектам, реализуемым совместно с бизнес-сообществом. Изменения в системе управления выражаются в непосредственном повышении прозрачности деятельности органов власти. А это в свою очередь ведет к созданию благоприятной административной среды, оптимизации и повышению качества предоставляемых услуг. Кроме того, снижаются инфраструктурные риски для инвесторов и приток инвестиций по приоритетным направлениям развития региона увеличивается. Проектный менеджмент не противоречит применяемому программно-целевому планированию бюджета, а только усиливает его (рис. 3).

На наш взгляд, проектный подход должен быть внедрен в практику реализации региональной политики в Северо-Кавказском федеральном округе. На уровне региональных администраций должны быть созданы проектные офисы, ответственные за разработку и реализацию проектов в экономике и социальной сфере.

pic_59.wmf

Рис. 3. Институциональная структура органов государственной власти региона для внедрения проектного управления [составлено автором с использованием 10]

Внедрение проектного подхода в деятельность органов власти и управления Северо-Кавказского федерального округа влечет за собой изменение институциональной структуры государственного и муниципального управления. На наш взгляд, преобразование следует начать с регионального уровня, распространяя опыт в дальнейшем на муниципальные органы власти и управления. В регионе должен быть создан проектный комитет, призванный прежде всего методически курировать процессы проектного управления. Он должен взаимодействовать прежде всего с региональными органами законодательной власти для обеспечения возможностей контроля эффективности расходования ресурсов, необходимых для реализации региональных проектов и соответствия самих проектов стратегическим целям регионального развития. Проектный офис работает прежде всего с органами исполнительной власти. Он непосредственно занимается разработкой и реализацией проектов. Внедрение проектного подхода позволит сгладить ключевые недостатки системы государственного управления в вопросах расходования государственных ресурсов: отсутствие заинтересованности в рациональном распределении ресурсов, слабая нацеленность государственных служащих на конечный результат своей работы. Мотивация, в том числе материальная, по итогам реализации проекта будет способствовать развитию бизнес-мышления у чиновников.

Таким образом, в числе первоочередных действий региональных властей в исследуемой группе регионов следует выделить: модернизацию института особых экономических зон, повышение эффективности управления отраслями социальной сферы, внедрение проектного управления в деятельность органов государственной власти и местного самоуправления. Полагаем, что предложенные меры по повышению результативности региональной налогово-бюджетной политики создадут основу для активизации экономического роста в северокавказских регионах в долгосрочной перспективе.

Рецензенты:

Киселева Н.Н., д.э.н., профессор, заместитель директора по науке и инновациям Северо-Кавказского института, филиала, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, г. Пятигорск;

Татуев А.А., д.э.н., профессор кафедры экономики и управления Северо-Кавказского института, филиала, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», г. Пятигорск.

Работа поступила в редакцию 01.04.2015.



Библиографическая ссылка

Магомадов Ю.Д. ВОЗМОЖНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВЫХ ИНСТРУМЕНТОВ ДЛЯ АКТИВИЗАЦИИ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА В РЕГИОНАХ СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА // Фундаментальные исследования. – 2015. – № 2-11. – С. 2415-2420;
URL: http://www.fundamental-research.ru/ru/article/view?id=37458 (дата обращения: 18.11.2019).

Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»
(Высокий импакт-фактор РИНЦ, тематика журналов охватывает все научные направления)

«Фундаментальные исследования» список ВАК ИФ РИНЦ = 1.074