Одним из основных условий развития партнерства государства и бизнеса выступает предпосылка сохранения, эффективного использования и социализации собственности. Наибольший эффект от взаимодействия государства и бизнеса может быть достигнут лишь при создании экономической среды, благоприятствующей реализации интересов обоих названных субъектов.
Государство сосредотачивает основное внимание на росте налогооблагаемой базы, уровне занятости и доходов населения, количестве рабочих мест, защите окружающей среды. С точки зрения бизнеса приоритетными задачами являются увеличение капитала, сокращение бездействующих активов, конкурентоспособность продукции и рост доходов.
Под государственно-частным партнерством (ГЧП) следует понимать объединение материальных и нематериальных ресурсов общества (государства или местного самоуправления) и частного сектора на долговременной основе для создания общественных благ (благоустройство и развитие территорий, инфраструктуры) или оказания общественных услуг (в области образования, здравоохранения, социальной защиты). Все это должно происходить при соблюдении интересов не только государства, но и получении оптимальной доходности и обеспечении интересов бизнеса.
Другими словами, речь идет о партнерстве власти и бизнеса при реализации важнейших региональных задач, имеющих большое социально-экономическое значение. Взаимодействие на региональном уровне власти и бизнеса предполагает реализацию на принципах представления государственной поддержки, стимулирования бизнеса, реализующего конкурентные преимущества территории, содействия формированию и распространению положительных социальных внешних эффектов, применения системы поощрительных мер, развития системы контроля за использованием финансовой помощи со стороны государства, решения управленческих задач региона.
В зарубежных странах часто термин «public – private partnership» (PPP) употребляется практически для любых форм сотрудничества государственной власти и частного бизнеса. Интерес к инвестиционной составляющей такого рода сотрудничества возник достаточно давно: первая постройка канала по концессионному принципу во Франции датируется 1552 годом. Активно государственно-частное партнерство в концессионной форме использовалось многими странами, в том числе и Россией, на рубеже XIX–XX веков, особенно для строительства железных дорог [2].
Последний виток интереса к ГЧП возник в 90-е годы XX века в Великобритании. Именно в это время начала развиваться британская форма ГЧП – «частная финансовая инициатива» («private financing initiative, PFI»), суть которой состояла в привлечении частных инвестиций для строительства крупных государственных объектов, то есть когда фактически частный бизнес сам осуществлял строительство государственного объекта за счет собственных средств [4]. Компенсация расходов частного инвестора осуществляется впоследствии либо за счет доходов от эксплуатации, либо за счет платежей из бюджета. Во многих случаях частной финансовой инициативы инвестор привлекается к дальнейшей эксплуатации объекта и организации его деятельности, вплоть до найма персонала. Объектами частной финансовой инициативы могут выступать объекты инфраструктуры (включая автомобильные и железные дороги), школы, больницы и даже тюрьмы [5] .
В общем виде проектное финансирование представляет собой современную, гибкую, рациональную и стратегически ориентированную форму реализации сложных долгосрочных проектов. Являясь эффективной организационной формой финансирования строительства, модернизации, реконструкции и внедрения новых технологий, указанная форма позволяет подключить к реализации проектов как государственных, так и частных инвесторов, обеспечить четкое распределение прав и ответственности между ними, уменьшить уровень рисков; в частности, за счет использования современных форм контроля (например, аудита эффективности использования проектных ресурсов), снизив уровень коррупционности и криминала при реализации государственно-частных проектов.
При этом регулирующая деятельность государства осуществляется в трех основных направлениях:
• разработка стратегии и принципов взаимодействий бизнеса и общества в целом, а также публичной власти;
• формирование институциональной сферы для разработки и реализации партнерских проектов;
• организация управления партнерствами, разработка его формы, методов и механизмов.
В данной ситуации объективно встает вопрос о распределении властных функций между субъектами ГЧП. Они основываются на многосубъектности и множественности прав собственности, с одной стороны, и утрате частной собственностью абсолютного характера, с другой. Поэтому принцип распределения власти распространяется прежде всего на экономическую сферу. Необходимо обезопасить экономику от произвола и некомпетентности собственника, с одной стороны, а с другой – не допустить монополии государственной собственности. Реализовать этот принцип на микроэкономическом уровне позволяет акционерная форма собственности.
Коррупционная составляющая во взаимоотношениях власти и бизнеса – очень сложная и глубокая проблема. Вопрос о возможности ее исключения остается дискуссионным. Тем более что во взаимоотношения участников ГЧП все чаще включаются различного рода посредники, которые во многом и являются носителями коррупционной составляющей. Посредники действуют на границе между частным и государственным секторами, где они оказывают содействие физическим и юридическим лицам в повышении установленных государством требований и правил. В частном секторе посредники исполняют брокерские функции, гарантируют ликвидность и наличие товаров, распространяют рыночную информацию и дают гарантии качества, обеспечивают функционирование рынков и выполняют иные важные функции, создавая значительную часть (до 25 % и выше) национального дохода.
В России пока не удалось создать в полном объеме легитимную частную собственность, способную функционировать в различных формах, в том числе частно-государственных, выступающую одной из сторон партнерства власти и бизнеса и приносящую доход, а также материальные блага не только владельцу, но и обществу, способствующую развитию экономики и ее ускоренному движению по инновационному пути.
В соответствии с либеральной концепцией государственного влияния должно быть как можно меньше в экономике. Последователи этой концепции – многие страны, включая Россию. Наиболее простые методы ее реализации – приватизация. Достаточно масштабная – как в России. Основной тезис реформаторов: «частная собственность всегда эффективнее государственной», «рынок сам отрегулирует экономику». Итоги такого подхода в основном негативные. В результате масштабной смены собственников происходит рассогласование государственных целей и частных интересов.
Государственно-частное партнерство не отменят приватизацию. Безусловно, есть сферы, где частный бизнес может работать без государственного участия. Однако есть традиционные сферы государственной ответственности: оборона, социальная сфера, инфраструктура. Наиболее развитые сферы индивидуальны для каждого конкретного региона. С чисто рыночной позиции они непривлекательны и могут исчезнуть, если их активы передать в частные руки. К тому же государство не может полностью передать их в собственность.
Поэтому на практике совершенно логично возникает так называемая «полуприватизация», с которой часто отождествляют ГЧП. Это дает основание рассматривать ГЧП в качестве промежуточной формы между государственной и частной собственностью, а также как своеобразную управленческую альтернативу приватизации [1]. Каждый чиновник и политик вкладывает собственный смысл в понятие государственно-частного партнерства, стараясь соответствовать конъюнктуре. Единого и системного понимания явления на государственном уровне мы пока тоже не видим.
В настоящее время идёт активное обсуждение проекта государственной программы Российской Федерации «Развитие науки и технологий» на 2013–2020 годы от 13 июня 2012 г. (далее – Проект госпрограммы). Данный проект не может быть признан удовлетворительным, так как не учитывает реальную ситуацию в российской науке и роль в ней государственных академий наук, которые фактически являются основными научными структурами, формирующими пути развития фундаментальной и прикладной науки и осуществляющими основную массу фундаментальных исследований в России. Несмотря на это, Проект госпрограммы не предусматривает развитие академического сектора науки в России и наличия самостоятельной Программы фундаментальных научных исследований государственных академий наук.
Необходимо также отметить, что в результате непродуманных действий по перестройке промышленности и экономики России в целом в 90-е годы был практически уничтожен сектор отраслевой науки, чем во многом обусловлено технологическое и техническое отставание российской экономики в настоящее время. Несмотря на это, Проект госпрограммы даже не рассматривает проблему восстановления разрушенной связи между фундаментальными и прикладными исследованиями и внедрением инновационных технологий в промышленность. Более того, не предусмотрено участие РАН и в других государственных академий наук, являющихся крупнейшими исполнителями проблемно-ориентированных исследований и поставщиками инновационных разработок для реального сектора экономики. Проектом госпрограммы не предусмотрены меры по внедрению прорывных технологий в промышленность, в том числе по созданию благоприятных условий (налоговых, кредитных и т.д.) для бизнеса.
Особо следует отметить, что без интеграции вузов с учреждениями государственных академий наук, и в первую очередь с институтами РАН, невозможно не только успешное развитие научных исследований в вузах, но и подготовка кадров высшей квалификации для инновационного развития России.
Анализ высказываний и публикаций по теме позволяет сделать вывод, что в настоящее время можно говорить о двух основных значениях употребления термина ГЧП:
1) ГЧП как принцип взаимодействия образования, государства и бизнеса;
2) ГЧП как правовая форма такого взаимодействия.
Значение политического аспекта ГЧП для эффективной реализации проектов в настоящее время не стоит недооценивать. Многие проблемы низкой инвестиционной привлекательности или нежелания частного инвестора вкладывать средства в тот или иной сектор лежат не в экономической и даже не в правовой плоскости. Бизнес зачастую не видит ни стратегических инвестиционных целей, определенных государством, ни самой готовности со стороны местных органов власти образовать коалицию с бизнесом на равноправной основе – то есть на принципах партнерства.
Для достижения баланса интересов в рамках конкретного проекта универсальной формой будет являться договор. Договоры различных форм (концессионные, арендные, подрядные и т.п.) должны выстраиваться на основе четко описанных законодательных положений. Заключение такого договора дает бизнесу законодательно определенный статус, а, следовательно, – судебную защиту.
Схематично политико-правовой дуализм ГЧП представлен на рис. 1.
Рис. 1. Политико-правовой дуализм государственно-частных партнерств
Таким образом, можно утверждать, что конечной юридической формой согласования интересов всегда будет договор (инвестиционный, концессионный, договор о создании особой экономической зоны и т.п.). Этот договор должен иметь четкую и прозрачную законодательную базу и безусловную судебную защиту.
В результате можно предложить простейшую схему ГЧП (рис. 2)
Рис. 2. Организационная схема государственно-частного партнерства [3]
С точки зрения управленческих процессов становление ГЧП согласно предложенной схеме в каждом конкретном проекте проходит следующие стадии: первичное согласование интересов, определение приоритетной повестки; фиксация приоритетов в программном документе (он должен иметь стратегический характер, продолжительный срок действия (3–5 лет и более), не должен кардинально меняться. В нем должны быть установлены сроки и ответственные органы. Он должен быть подкреплен целым рядом подзаконных регламентов со строгим порядком реализации); формирование конкретных проектов на основе программы (но в полном соответствии с законом, который устанавливает порядок проведения конкурсов и т.п.); фиксация результатов в договорах, имеющих специфическую судебную защиту.
Подобный механизм позволяет обеспечить: согласование стратегических интересов государства и бизнеса, которое происходит на этапе формирования программных документов; четкое определение целей, которые фиксируются в программном документе; законодательное закрепление прозрачности процедур реализации конкретных проектов; особый статус проектам и их участникам, который также фиксируется в законе; на основе закона происходит предоставление публичных полномочий бизнесу (в законе); направленность на удовлетворении текущих интересов государства и бизнеса в каждом конкретном проекте, что осуществляется на уровне контракта; система обеспечивает стабильность и защиту интересов партнерства.
Таким образом, на наш взгляд, современные реалии социально-экономического развития таковы, что необходимо избавиться от сложившегося стереотипа, что только частная компания эффективна, а государство является неэффективным собственником по определению. При объективном экономическом анализе нельзя смешивать эффективность с точки зрения хозяйствующего субъекта и эффективность для общества. То, что может быть эффективным для частной компании, вовсе не означает автоматически эффективность для общества. И наоборот: частная компания, например, никогда не станет держать избыточные мощности и дублирующие сети, она их выведет из оборота как неэффективные, а государство в интересах общества, хоть и с повышенными издержками производства, может и должно иметь «запас прочности», достаточный для работы сетевых систем в чрезвычайных ситуациях. Вышесказанное приобретает наибольшую значимость в инфраструктурных секторах регионального хозяйства, имеющих часто общественно-частный характер, в связи с чем совершенствование практики государственно-частных партнерств имеет здесь максимальную экономическую и социальную целесообразность.
Рецензенты:
Игнатова Т.В., д.э.н., профессор, зав. кафедрой «Экономическая теория и предпринимательство» Южно-российского института, филиал ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ»;
Анопченко Т.Ю., д.э.н., профессор кафедры «Теория и технология в менеджменте» ФГАУ «Южный федеральный университет».
Работа поступила в редакцию 19.11.2012.
Библиографическая ссылка
Тяглов С.Г., Ячник Е.А. МОДЕРНИЗАЦИЯ СТРУКТУРНОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ТРЁХКОМПОНЕНТНОЙ СИСТЕМЫ «ОБРАЗОВАНИЕ-ВЛАСТЬ-БИЗНЕС» // Фундаментальные исследования. – 2013. – № 1-2. – С. 509-513;URL: https://fundamental-research.ru/ru/article/view?id=30981 (дата обращения: 23.04.2024).