Согласно Федеральному закону от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», государственной корпорацией (ГК, Корпорация) признается некоммерческая структура, учрежденная РФ на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих и прочих общественно полезных функций.
ГК наделена статусом юридического лица, может осуществлять предпринимательскую деятельность, а имущество, переданное ей РФ, является собственностью Корпорации, не являясь государственной собственностью. Объективно наличие одной из правовых форм государственно-частного партнерства: государство создает имущественную базу для деятельности Корпорации, а от последней требуется инициатива в достижении определенных целей. Соответственно, реализуя коммерческое начало, инвестирование временно свободных средств ГК осуществляется на принципах возвратности, прибыльности и ликвидности приобретаемых ею активов.
Вместе с тем государство принимает активное участие в управлении Корпорацией (высшие должностные лица назначаются Президентом или Правительством РФ, корпорация подотчетна государству). Наконец, среди особенностей ГК следует обозначить их целевую правоспособность: к каждой ГК принимается отдельный федеральный закон, положения которого имеют приоритет к положениям законодательства о некоммерческих организациях.
В российское законодательство впервые понятие государственной корпорации было введено в 1999 г. для Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО). 28 июля 2004 г. АРКО было ликвидировано. Незадолго до этого, в январе 2004 года, была создана новая финансовая ГК – «Агентство по страхованию вкладов».
В 2007 году ускорился процесс создания различных ГК, в частности инициировано образование следующих значимых субъектов: «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», «Роснано» (11 марта 2011 года перерегистрирована в ОАО «Роснано»), «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», «Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» («Олимпстрой», 22 июля 2014 года ликвидирована), «Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех»», ГК по атомной энергии “Росатом”». Наконец, Федеральным законом РФ от 13 июля 2015 г. № 215-ФЗ список ГК дополнила Корпорация по космической деятельности «Роскосмос».
С января 2012 года вступил в силу Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Новый закон призван упорядочить закупочную деятельность отдельных видов юридических лиц, в частности государственных корпораций и компаний. Основным назначением института госзакупок является осуществление контроля за наиболее эффективным и целевым расходованием средств бюджета. При этом акцент сделан на институционально-инновационной функции ГК, которые должны способствовать развитию рыночной инфраструктуры инновационной экономики, созданию новых структур для обеспечения эффективности их деятельности, предлагать институциональные решения для модернизации системы госинвестирования [3].
Действительно, закупки компаний с государственным участием до недавнего времени практически не регулировались. В результате только некоторым компаниям удалось построить эффективные закупочные системы. В результате неэффективность расходов госсектора в значительной степени была сопряжена со стоимостью неэффективных закупок.
По результатам Национального рейтинга прозрачности закупок (НРПЗ) 2015 г. ГК «Внешэкономбанк» и ГК «Росатом» присвоена категория «Гарантированная прозрачность» среди заказчиков в рамках Федерального закона № 223-ФЗ. В целом сегмент государственных закупщиков соответствует уровню «Средняя прозрачность». Распределение участников по уровням шкалы прозрачности таково: «Гарантированная прозрачность» – 11 %, «Высокая прозрачность» – 15 %, «Средняя прозрачность» – 34 %, «Базовая прозрачность» – 20 %, «Низкая прозрачность» – 20 %. Доля участников в положительной области составила, таким образом, 26 %, в отрицательной – 40 %, в нейтральной – 34 % [5].
Конкурентные закупочные процедуры развиваются в атомной отрасли семь лет. В ГК «Росатом» внедрен Единый отраслевой стандарт закупок, по которому в настоящем работают 379 ее предприятий. Отраслевая система торгов максимально прозрачна – 99 % закупок идут через электронные торги. С учетом всех принятых мер по сокращению затрат (конкурентные закупочные процедуры, контроль над начальной максимальной ценой, экономия и повышение эффективности в строительстве и проектных решениях) за шестилетний срок «Росатом» добился экономического эффекта в 314 млрд рублей.
Положение о закупках регламентирует участие в системе госзаказа и ГК Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ). Регламентированы вопросы планирования и инициирования закупок, комиссии, способа закупки, требований к их участникам, порядка проведения конкурса, аукциона и пр. Вместе с тем по состоянию на 25.02.2016 г. среди 256 859 организаций-заказчиков в Единой информационной системе в сфере закупок всего 13 ГК (компаний) (против 147927 бюджетных организаций, 54538 казенных учреждений, 3896 унитарных организаций, 6875 автономных учреждений) [4].
В Топ рейтинге заказчиков представлены результаты деятельности таких известных ГК, как «Росатом», Федеральное космическое агентство (Агентство преобразовано в ГК по космической деятельности «Роскосмос»). В 2012 г. Корпорация «Росатом» сформировала заказ на 61240,6 млн руб. (7 место в рейтинге), в 2013 г. – на 50 360,1 млн руб. (7 место), в 2014 г. – на 102946,5 млн руб. (5 место), в 2015 г. – на 18834,6 млн руб. (25 место). Аналогичные показатели по ГК «Роскосмос» представлены следующими цифрами: 2012 г. – 273 905,3 млн руб. (1 место), 105 891,8 млн руб. (3 место), 2014 г. – 129 085,2 млн руб. (3 место), 2015 г. – 104 964,3 млн руб. (4 место). Суммарная экономия средств в динамике 2012–2015 гг. по закупочной деятельности исследуемых субъектов отражена в таблице [4].
Суммарная экономия ГК «Росатом» и «Роскосмос» по результатам реализации закупочных процедур в 2012–2015 гг.
|
Наименование заказчика Год |
Сумма сэкономленных средств, руб. |
Суммарная начальная цена всех заказов, руб. |
Доля суммарной начальной цены всех заказов, % |
|
ГК «Росатом» |
|||
|
2012 |
541 219 616 |
24 992 212 628 |
39,56 |
|
2013 |
204 659 911 |
204 632 416 430 |
99,39 |
|
2014 |
308 522 298 |
27 318 259 563 |
99,13 |
|
2015 |
124 188 972 |
20 848 518 484 |
99,77 |
|
Федеральное космическое агентство (Роскосмос) |
|||
|
2012 |
1 428 254 089 |
176 138 200 975 |
99,61 |
|
2013 |
526 040 175 |
63 016 765 608 |
99,05 |
|
2014 |
468 925 498 |
142 247 707 773 |
88,79 |
|
2015 |
208 728 162 |
84 595 145 500 |
97,59 |
Акцентируем внимание на том, что с 2009 года ГК «Росатом» проводит закупочные процедуры на электронных торговых площадках (ЭТП). В настоящем действует утвержденный 04.02.2016 г. перечень операторов ЭТП для проведения ГК «Росатом» и ее организациями закупок в электронной форме в секциях закупок для атомной отрасли: ЭТП «Единая электронная торговая площадка»; ЭТП «Фабрикант»; ЭТП В2В-Center.
Для обеспечения организации и проведения регламентированных процедур закупок различной сложности в 2010 г. создана дочерняя структура АО «Атомкомплект». Функционал отмеченной структуры включает: подготовку и проведение конкурентных процедур выбора поставщиков, в том числе разработку документации, размещение информации, проведение экспертиз заявок на участие в процедуре закупки, организацию заседаний комиссии по размещению заказа, оформление протоколов; осуществление действий для организации и проведения торгов и регламентированных процедур закупок в электронной форме на соответствующих торговых площадках; представление интересов заказчиков в Центральном арбитражном комитете ГК «Росатом», государственных органах и судах; ведение отчетности по закупочной деятельности.
По состоянию на 17.02.2016 г. статистика деятельности АО «Атомкомплект» такова: опубликовано закупочных процедур, шт. – 1826; на общую сумму, руб. 1 080 594 830 001,63; завершено закупочных процедур, шт. 1660; на общую сумму, руб. 887 534 793 810,88; достигнутый экономический эффект по завершенным процедурам, руб. 38 340 925 980,79.
В Корпорации утверждается годовая программа закупок, в которой предусмотрены заказчик закупки, ответственный за заключение контракта, потребитель продукции, работ и услуг, организатор закупки. Основными формами проведения закупок выступают: открытый конкурс, открытый аукцион, открытый редукцион, открытый запрос цен, открытый запрос предложений, открытые конкурентные переговоры. Аналогичная система действует в ГК «Роскосмос»: формируется план-график размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Преобладающий способ размещения заказа – открытый конкурс; закупка у единственного поставщика. В ГК Фонд содействия реформированию ЖКХ в Плане закупки также предусмотрены два способа закупки: открытый конкурс, единственный поставщик.
Согласно Отчету о закупочной деятельности Федерального космического агентства (в настоящем «Роскосмос») в 2014 году, всего осуществлено закупок, шт. – 275; из них крупных закупок, цена которых превышает 1 млрд руб., шт. – 22;
- общая стоимость контрактов и договоров, тыс. руб. – 86935396,47, из них крупных закупок, цена которых превышает 1 млрд руб., тыс. руб. – 56760845,29;
- расторгнуто контрактов, шт. – 2;
- общая стоимость расторгнутых контрактов, тыс. руб. – 9871,13;
- общее количество поданных заявок, шт. – 290;
- не допущено заявок к участию в определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей), шт. – 24;
- количество заявок участников-победителей, шт. – 245.
Данные Департамента государственных целевых программ и капитальных вложений Министерства экономического развития свидетельствуют о том, что ГК «Росатом» и «Роскосмос» выполняют важнейшую функцию государственного заказчика (координатора). Основные программы, реализуемые Корпорацией «Росатом»:
- Федеральная целевая программа «Ядерные энерготехнологии нового поколения на период 2010–2015 годов и на перспективу до 2020 года». К финансированию из федерального бюджета на 2016 год предусмотрено освоение государственных капиталовложений на сумму – 9141,6830 млн руб., текущие расходы (НИОКР) – 4265,9941 млн руб., общий объем финансирования – 13407,6771 млн руб. [8].
- ? Программа «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2016–2020 годы и на период до 2030 года». Размер средств федерального бюджета, предусмотренных Паспортом данной Федеральной целевой программы в 2016–2030 гг., отражен на рисунке. В 2016 г. запланировано освоение финансовых ресурсов на сумму 13162,8782 млн руб., в т.ч.: государственные капиталовложения – 4688,0782 тыс. руб., текущие расходы (НИОКР и прочие нужды соответственно 681,7 и 7793,1 млн руб.) [8].
- Программа «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности РФ на период до 2020 года и дальнейшую перспективу» (ГК «Росатом» – государственный заказчик, координатор – Минпромторг России).
- Программа «Повышение безопасности дорожного движения в 2013–2020 годах» (МЧС России – координатор; заказчики – ГК «Росатом», Рослесхоз, Минобрнауки России, Ространснадзор, МЧС России, Ростехнадзор).
- Программа «Ликвидация накопленного экологического ущерба» на 2015–2026 гг. (проект) (Минпромторг России – координатор; государственные заказчики – Минпромторг России, Минприроды России, ГК «Росатом»).
В целом по состоянию на 01.02.2016 г. ГК «Росатом» запланировано выделить ассигнований на сумму 25 926 206,4 тыс. руб., что на 905070 тыс. руб. больше 2015 г. Аналогичный показатель ГК «Роскосмос» в 2016 г. составит 1 294 198,4 тыс. руб., в т.ч. социальный комплекс – 685 198,4 тыс. руб. и специальный комплекс – 609000 тыс. руб. [7].
Кроме того, ГК «Роскосмос» в настоящем и перспективе выступает участником следующих государственных программ: Федеральная космическая программа России на 2016–2025 годы (проект) (заказчик); Программа «Поддержание, развитие и использование системы ГЛОНАСС на 2012–2020 годы» (координатор и заказчик); Программа «Развитие космодромов на период 2016–2025 годов в обеспечение космической деятельности Российской Федерации» (проект) (координатор и заказчик).
В России вступило в силу Постановление Правительства РФ от 11 декабря 2014 г. № 1352 и запущен механизм, позволяющий малому бизнесу выполнять госзаказы. Помимо этого была введена статья 25.1 «Корпорация развития малого и среднего предпринимательства» в Федеральный закон № 209-ФЗ, согласно которой приоритетной задачей отмеченного института признается организация мероприятий, направленных на увеличение доли закупки заказчиками, определяемыми Правительством РФ, у субъектов малого и среднего предпринимательства в годовом объеме закупки товаров, инновационной и высокотехнологичной продукции. В подтверждение Программы деятельности АО «Корпорация «МСП» на 2016–2018 гг. предусматривает среднегодовой прирост доли закупок крупнейших компаний с госучастием у субъектов МСП в размере 2,3 % (повышенный – 2,4 %, максимальный – 2,5 %). В случае достижения показателя Корпорация обеспечит увеличение доли закупок отдельными заказчиками у субъектов МСП с 18 % в 2016 году до 25 % в 2018 году, что соответствует показателям плана мероприятий («дорожной карты») [6].
Размер средств федерального бюджета, предусмотренных Паспортом данной Федеральной целевой программы в 2016–2030 гг., млн руб.
В этой связи важен факт того, что ГК «Росатом» целенаправленно наращивает долю закупок у предприятий малого и среднего бизнеса в общем объеме заключенных договоров. В 2015 году компании атомной отрасли закупили в этом сегменте продукции на 82,1 млрд рублей. При этом по организациям «Росатома», на которые распространяется действие правительственного Постановления № 1352, доля продукции малого и среднего бизнеса составила 26,7 % от общего объема закупок. Позитивным шагом признается и заключение 16 ноября 2015 г. соглашения о взаимодействии между ГК «Росатом» и АО «Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства». Речь, в частности, идет об информировании поставщиков о корпоративной системе менеджмента качества, номенклатуре текущих и перспективных технологических потребностей, планируемых объемах закупок на краткосрочный и долгосрочный периоды. Особое внимание в рамках реализации Соглашения планируется направить на формирование сети квалифицированных и ответственных поставщиков, а также на создание условий для участия субъектов МСП в программах партнерства ГК «Росатом» [2; 6].
Резюмируя, отмечаем, что, наряду с явными преимуществами ГК в виде интеграции управленческих функций, применения единых стандартов, возможности проведения единой научно-технической, инвестиционной политики, создание ГК на базе советских комплексов, структур переходного периода, их функционирование обусловили целый ряд проблем. В качестве последних отмечаем: институциональные риски, порождаемые недостатками в организации правореализационного процесса, недостаточностью общественного контроля; проявление монопольного положения ГК, множественность коррупционных рисков, (завышение цены контракта, использование фильтров и «особых» условий, делающих невозможным участие в закупке добросовестных участников) [1]. Имеет место противоречие между законодательно установленным правом получения статуса государственного заказчика и наделением их всем комплексом функций государственного заказчика по размещению заказов (заключение, оплата, контроль, учет выполнения контрактов и вероятностью нарушения принципов конкурентности, прозрачности при размещении государственных заказов самими корпорациями).
Библиографическая ссылка
Езангина И.А., Шахбазян Е.М., Сторожилов Н.А. ГОСУДАРСТВЕННАЯ КОРПОРАЦИЯ КАК ВАЖНЕЙШИЙ УЧАСТНИК СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА // Фундаментальные исследования. – 2016. – № 4-1. – С. 155-159;URL: https://fundamental-research.ru/ru/article/view?id=40144 (дата обращения: 18.04.2024).