Регулирование вопросов обеспечения экономической безопасности являлось одним из приоритетов государственной политики в России с самого начала формирования нормативно-законодательной базы РФ в новейшей ее истории.
Высокое значение вопросов обеспечения безопасности, ключевым элементом которой является экономическая составляющая, подчеркивается положениями Конституции РФ, согласно которым (ст. 114) «одна из задач Правительства РФ – это осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности…» [1]. В основном законе государства также прописана обязанность Президента РФ по формированию Совета Безопасности РФ – конституционного совещательного органа, обеспечивающего подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения национальной безопасности (ст. 83) [1].
Сегодня все ключевые документы в области стратегического развития России, формирования отдельных направлений государственной политики, разработки краткосрочных и долгосрочных планов и прогнозов базируются на принципах обеспечения экономической безопасности, противодействия основным экономическим угрозам и рискам.
В связи с этим в современных быстроизменяющихся условиях, когда своевременное реагирование на новые вызовы становится ключевым фактором обеспечения устойчивого социально-экономического развития государства, изучение вопросов правового регулирования обеспечения экономической безопасности на различных уровнях представляется особенно важным и актуальным.
Цель исследования: изучить законодательное регулирование вопросов обеспечения экономической безопасности, определить нормативное содержание понятия экономической безопасности и механизм ее оценки. Проанализировать опыт субъектов РФ в области регулирования процесса обеспечения экономической безопасности на региональном уровне.
Материалы и методы исследования
В рамках данной работы была поставлена задача исследования нормативно-правового регулирования вопросов обеспечения экономической безопасности на федеральном и региональном уровнях.
Исследование было проведено по следующим этапам:
1. Изучение трансформации законодательства в области обеспечения национальной безопасности в новейшей истории России.
2. Исследование нормативного определения и содержания понятия экономической безопасности, ее места в системе национальной безопасности.
3. Раскрытие содержания Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 г. и ее основных отличий от предыдущего варианта аналогичного документа Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации, принятой в 1996 г.
4. Исследование опыта субъектов РФ в области формирования нормативной базы обеспечения экономической безопасности на региональном уровне.
Сравнение стратегических документов в области обеспечения экономической безопасности РФ
|
№ п/п |
Критерий сравнения |
Государственная стратегия 1996 |
Стратегия экономической безопасности до 2030 г. |
|
1 |
Период действия |
Заявлен период 3–5 лет (среднесрочный), фактически действовала более 20 лет |
Принята на период до 2030 г. (долгосрочный) |
|
2 |
Раскрытие понятийного аппарата |
Основные понятия не раскрываются, содержание категории «экономическая безопасность» выражено через цель и объекты стратегии |
В первом разделе стратегии четко раскрыты понятия: «экономическая безопасность», «экономический суверенитет РФ», «национальные интересы РФ в экономической сфере», «угрозы экономической безопасности», «вызовы экономической безопасности», «риск в области экономической безопасности», «обеспечение экономической безопасности» |
|
3 |
Задачи, поставленные в стратегии |
Как таковые не представлены в стратегии, раскрываются через параметры состояния экономики, отвечающие требованиям экономической безопасности Российской Федерации |
В стратегии разработаны восемь направлений государственной политики в сфере обеспечения экономической безопасности (развитие системы государственного управления, прогнозирования и стратегического планирования в сфере экономики; обеспечение устойчивого роста реального сектора экономики; создание условий для разработки и внедрения современных технологий, стимулирования инновационного развития, а также совершенствование нормативно-правовой базы в этой сфере; устойчивое развитие национальной финансовой системы; сбалансированное пространственное и региональное развитие РФ, укрепление единства ее экономического пространства; повышение эффективности внешнеэкономического сотрудничества и реализация конкурентных преимуществ экспортно-ориентированных секторов экономики; обеспечение безопасности экономической деятельности; развитие человеческого потенциала), по каждому из которых представлен ряд задач |
|
4 |
Органы обеспечения экономической безопасности |
Стратегия к таким органам относит: – Совет Безопасности РФ; – Правительство РФ |
Органы государственной власти и органы местного самоуправления, Центральный банк РФ, государственные корпорации, компании с преобладающим участием РФ и иные организации |
|
5 |
Механизм оценки состояния экономической безопасности |
Оценка должна проводиться на основе анализа конкретных количественных значений индикаторов экономической безопасности. Непосредственно перечень индикаторов в стратегии не раскрыт |
В стратегии определены 40 показателей состояния экономической безопасности. Мониторинг и оценка состояния экономической безопасности осуществляются на основе данных официального статистического наблюдения, а также иной информации, предоставляемой органами государственной власти и иными органами и организациями |
Временными рамками исследования является период с начала 1990-х гг. до настоящего момента.
Для решения поставленных задач в исследовании были применены такие методы научного познания, как нормативный метод, который позволил выявить основные подходы к регулированию системы обеспечения экономической безопасности в РФ; метод сравнения, который позволил провести сопоставление стратегических документов в области обеспечения экономической безопасности, действовавших в нашей стране; анализ научной литературы, с помощью которого были выявлены взгляды исследователей на проблемы формирования нормативной базы обеспечения экономической безопасности. Для формирования основных выводов применяются методы обобщения, дедукции и индукции.
Результаты исследования и их обсуждение
Основным специализированным федеральным законом, регулирующим вопросы реализации национальной безопасности в России, является закон «О безопасности» [2]. Первый вариант данного закона был разработан и принят одним из первых после провозглашения независимости нашей страны в 1992 г. [3]. Закон уточнил понятийный аппарат в области национальной безопасности, раскрывал систему обеспечения безопасности в РФ и структуру органов, ответственных за ее функционирование, упорядочил деятельность по организации финансирования обеспечения безопасности и контроля за ее реализаций. Несмотря на все свои недостатки, подробно отмеченные и описанные в научной литературе, среди которых можно выделить: несоответствие содержания закона статусу базового нормативного акта в системе обеспечения национальной безопасности [4, с. 17], содержание не подлежащих к применению положений [5, с. 112], размытость многих понятий и категорий, – закон создал основу для принятия широкого спектра узконаправленных законодательных актов в области обеспечения безопасности, закрепил функции, структуру, принципы формирования и основы организации работы Совета безопасности Российской Федерации, обеспечил приоритет вопросов безопасности в системе государственного управления нашей страны. В 2010 г. законодательными органами РФ был подготовлен и принят новый вариант Федерального закона «О безопасности». В законе постарались устранить недостатки предыдущего варианта, а также учесть трансформацию основных угроз и появление новых вызовов в быстроменяющемся мире.
Параллельно с федеральной законодательной базой в РФ складывался значительный пласт стратегических документов в области обеспечения национальной безопасности. Среди них Концепция национальной безопасности 1997 г. [6], Стратегия национальной безопасности РФ 2015 г. [7], государственные стратегии экономической безопасности 1996 г. [8] и 2017 г. [9].
Экономическая безопасность на протяжении всего периода формирования нормативной базы рассматривалась как одна из важнейших составляющих национальной безопасности России. Наряду с такими видами, как общественная, оборонная, информационная, экологическая, экономическая безопасность, рассматривается в Законе РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности», Концепции национальной безопасности 1997 г.
Непосредственно содержание понятия «экономическая безопасность» было раскрыто в системе нормативных актов позднее. Впервые в российской законодательной практике оно было приведено в 1995 г. в Федеральном законе от 13 октября 1995 г. № 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» [10]. Согласно статье 2 данного закона экономическая безопасность – состояние экономики обеспечивающее достаточный уровень социального, политического и оборонного существования и прогрессивного развития Российской Федерации, неуязвимость и независимость ее экономических интересов по отношению к возможным внешним и внутренним угрозам и воздействиям. В этом определении законодатель тесно связывает понятие экономической безопасности с макроэкономическими процессами развития, устойчивости и стабильности. Кроме содержания понятия «экономической безопасности» в нормативном акте другие вопросы, связанные с данной категорией (методики оценки, критерии обеспечения, направления реализации), не рассматривались. Кроме того, в 2003 г. в России был принят новый Федеральный закон от 08.12.2003 № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», который пришел на смену Федеральному закону от 13 октября 1995 г. № 157-ФЗ, в котором экономическая безопасность как самостоятельная категория не упоминается.
Одним из самых значимых шагов в области нормативного регулирования вопросов обеспечения экономической безопасности стало принятие Указа Президента РФ «О Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации» от 29.04.1996 № 608 [8]. Государственная стратегия 1996 г. раскрывала цели и объекты в области обеспечения экономической безопасности РФ, описывала основные угрозы, декларировала критерии и параметры состояния экономики, отвечающие требованиям экономической безопасности нашей страны (при этом без непосредственной конкретизации индикаторов безопасности и их пороговых значений), определяла меры и механизмы экономической политики, направленные на обеспечение экономической безопасности. Предполагалось, что Государственная стратегия 1996 г. будет конкретизирована дополнительными нормативными актами, но на практике многие ее положения и тезисы так и не были подробно раскрыты.
Следует отметить, что Государственная стратегия 1996 г. принималась в условиях активной трансформации экономики государства, создания новых экономических механизмов, формирования институциональной среды экономики в нашей стране. Середина 1990-х гг. – это период тотальной бедности населения, усиления процессов криминализации экономики, засилия импорта в системе потребления. Основные положения документа должны были стать ответом на внешние и внутренние вызовы того времени. Государственная стратегия 1996 принималась как среднесрочный документ (была ориентирована на реализацию осуществляемых в Российской Федерации экономических преобразований в ближайшие три – пять лет), однако, она была ориентиром в области экономической безопасности более 20 лет и утратила свою силу лишь в 2017 г., когда была принята Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 г. (Стратегия экономической безопасности до 2030 г.) [9]. Принятие новой Стратегии, как отмечает большинство исследователей [11, 12], стало шагом вперед в области регулирования вопросов национальной безопасности в РФ. Сравнение содержания двух стратегических документов представлено в таблице.
Следует отметить, что Указом Президента РФ от 13 мая 2017 г. № 208 была не только утверждена Стратегия экономической безопасности до 2030 г., но и поставлены конкретные задачи перед Правительством РФ в области структуризации механизма обеспечения экономической безопасности. Так, указом Президента РФ было поручено разработать меры организационного, нормативно-правового и методического характера, необходимые для контроля реализации Стратегии, обеспечить мониторинг и оценку состояния экономической безопасности РФ.
Для выполнения указа с момента принятия Стратегии экономической безопасности до 2030 г. Правительством РФ было подготовлено несколько нормативных актов конкретизирующих положения стратегии и обеспечивающих полноценное функционирование механизма обеспечения экономической безопасности на государственном уровне. Был разработан Проект положения о федеральной системе управления рисками в сфере экономической безопасности Российской Федерации, утвержден приказ Минэкономразвития России от 3 октября 2018 г. «Об организации работ в Минэкономразвития России по мониторингу и оценке состояния экономической безопасности РФ», подготовлены и согласованы в установленном порядке проекты паспортов показателей состояния экономической безопасности Российской Федерации [13].
Для комплексного решения вопроса обеспечения экономической безопасности представляется важным обеспечение реализации соответствующих мер не только на федеральном, но и на региональном уровне. Тем более, что данная задача ставилась на всех этапах формирования законодательства. В Государственной стратегии 1996 г. необходимость выполнения стратегии не только на федеральном, но и на региональном уровне подчеркивается в нескольких пунктах. В частности, в разделе IV указывается, что меры и механизмы экономической политики, направленные на обеспечение экономической безопасности, должны разрабатываться и реализовываться в том числе на региональном уровне.
Кроме того, одной из задач, поставленных в стратегии, является необходимость разработки количественных параметров оценки экономической безопасности не только для федерального уровня, но и для каждого региона. При этом необходимо соблюсти корреляцию значений индикаторов экономической безопасности на уровне государства и на уровне отдельных субъектов РФ.
Подчеркивалась значимость регионального уровня для обеспечения экономической безопасности РФ и выделением в качестве одной из наиболее вероятных угроз процесса возрастания неравномерности социально-экономического развития регионов.
В Стратегии экономической безопасности до 2030 г. региональная составляющая сохранена. Согласно пункту 5 Стратегия является основой для формирования и реализации государственной политики в сфере обеспечения экономической безопасности на федеральном, региональном, муниципальном и отраслевом уровнях. Таким образом, новая стратегия делает шаг вперед по сравнению с Государственной стратегией 1996 г. и включает в систему обеспечения экономической безопасности не только уровень субъектов РФ, но и местный и отраслевой уровни. Также, по мнению разработчиков Стратегии экономической безопасности до 2030 г., такой риск, как неравномерность пространственного развития РФ, усиление дифференциации регионов и муниципальных образований по уровню и темпам социально-экономического развития, не удалось преодолеть за прошедшие годы, и он всё еще входит в число ключевых вызовов экономической безопасности страны.
Выделяя региональный уровень в качестве важного элемента формирования экономической безопасности государства, составители стратегии уделяют явно недостаточное внимание вопросам конкретизации реализации стратегии на уровне субъектов РФ. Так, в стратегии в качестве направления повышения экономической безопасности рассматривается такое направление, как обеспечение сбалансированного пространственного и регионального развития РФ, укрепление единства экономического пространства. При этом не раскрывается понятие экономической безопасности региона, не выделяются угрозы, риски и вызовы, характерные для субъектов РФ, большинство индикаторов состояния экономической безопасности, выделенных в Стратегии экономической безопасности до 2030 г., могут быть использованы только для федерального уровня.
В субъектах Российской Федерации на настоящий момент накоплен незначительный опыт разработки региональной нормативной базы по вопросам стратегического управления в области экономической безопасности.
Одной из первых к вопросу формирования системы обеспечения экономической безопасности на региональном уровне обратилась Калининградская область. В связи с уникальным географическим положением перед данным регионом вопросы формирования противодействия внешним экономическим угрозам и обеспечения укрепления экономических связей с основной территорией Российской Федерации встали в 1990-е гг. наиболее остро. В связи с этим после принятия Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации 1996 г. регион одним из первых начал формирование собственной региональной нормативной базы. Результатом этого стало принятие в 1998 г. постановлений Главы городского округа «Город Калининград» Калининградской области «О реализации государственной стратегии экономической безопасности РФ на территории Калининградской области [14] и «О мерах по выполнению постановления Главы администрации (губернатора) области от 18 сентября 1998 г. № 606 “О реализации государственной стратегии экономической безопасности РФ на территории Калининградской области”» [15].
В первом постановлении был разработан перечень индикаторов, характеризующих экономическое, социальное, экологическое, технологическое развитие региона, включающий в себя около 80 показателей, которые должны были отслеживаться с определенной периодичностью (для различных показателей была установлена разная периодичность: поквартально или ежегодно). В мониторинге разработанных показателей должны были участвовать практически все региональные профильные министерства и ведомства. В сборе информации по предложенным индикаторам должны были принимать участие и муниципальные образования Калининградской области. Формирование итоговой ежеквартальной аналитической записки по итогам оценки фактических значений показателей и представление ее главе администрации (губернатору) области было поручено Главному экономическому управлению администрации Калининградской области.
Несмотря на то, что фактически в настоящий момент открытых сведений о ведении постоянного мониторинга разработанной системы показателей и подготовке ежеквартальных аналитических докладов по Калининградской области нет, постановления 1998 г. являются действующими.
Еще один регион, который принял полноценный стратегический документ в области обеспечения экономической безопасности, – Республика Калмыкия. В 2002 г. в этом субъекте РФ была принята Стратегия экономической безопасности Республики Калмыкия [16]. В стратегии подробно раскрываются интересы республики, угрозы ее экономической безопасности, организационно-экономический механизм обеспечения экономической безопасности. Важным моментом является раскрытие в стратегии содержания понятия экономической безопасности для конкретного региона: под экономической безопасностью Республики Калмыкия составители документа понимают состояние экономики региона, характеризующееся достаточными для повышения уровня жизни населения темпами социально-экономического развития, разумной диверсификацией производства и повышением его технического уровня при неуклонном снижении зависимости от внешних негативных воздействий для достижения в достаточно короткие сроки более высокого уровня и условий жизни населения республики, соответствующим средним по России при сохранении национального традиционного его уклада. Это одно из немногих нормативно закрепленных определений экономической безопасности субъекта РФ, имеющихся в системе законодательных актов России.
Практическое значение стратегии заключается в использовании ее положений при разработке ключевых документов Республики Калмыкия, в том числе основных направлений социально-экономического развития на долгосрочный период; краткосрочных и среднесрочных прогнозов развития, регионального бюджета; законодательных и иных нормативных правовых актов по финансовым и хозяйственным вопросам.
В системе органов, на которые возложены вопросы практической реализации направлений обеспечения экономической безопасности Республики Калмыкия, стратегия выделяет Совет экономической безопасности РК, на который возлагаются функции по экспертизе принимаемых документов на предмет соответствия интересам экономической безопасности, ведение аналитической работы в области оценки угроз и состояния экономики, в том числе на основе работы с региональным Правительством, подготовке докладов по вопросам обеспечения экономической безопасности Главе Республики Калмыкия. Однако на практике такой Совет в настоящий момент не функционирует.
Еще одним недостатком действующей стратегии экономической безопасности является отсутствие в ней перечня адаптированных для условий Республики Калмыкия индикаторов экономической безопасности и их пороговых значений, что делает затруднительным процесс оценки уровня экономической безопасности и его динамики за определенный период времени.
После принятия Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации 1996 г. некоторые регионы пошли по упрощенной схеме стратегического управления в области обеспечения экономической безопасности, внося соответствующие разделы в комплексные региональные стратегии социально-экономического развития. Такие, в частности, разделы были внесены в соответствующие документы республики Дагестан (раздел «Стратегические вызовы, угрозы и основные направления в сфере обеспечения экономической безопасности предстоящего долгосрочного периода» в Стратегии социально-экономического развития Республики Дагестан до 2025 г. [17]) и Кабардино-Балкарской Республики (раздел «Экономическая безопасность. Направления и задачи обеспечения экономической безопасности» в Стратегии социально-экономического развития Кабардино-Балкарской Республики до 2034 г. [18]).
Несмотря на то, что некоторые исследователи указывают на рациональность включения раздела по обеспечению экономической безопасности в стратегии регионального развития [19, с. 119], по нашему мнению, наличие обособленного стратегического документа в данной области является более целесообразным.
Во многих российских регионах с момента принятия Государственной стратегии 1996 г. предпринимались попытки создания специализированных органов обеспечения экономической безопасности. Опыт принятия соответствующих нормативных актов есть в Нижегородской [20], Сахалинской [21], Мурманской областях [22] и многих других субъектах РФ. Но сформированные региональные советы по вопросам экономической безопасности так и не стали полноценными субъектами управления в системе обеспечения экономической безопасности. Позднее они практически повсеместно были либо упразднены, либо объединены в общие советы безопасности субъектов РФ, в круг вопросов которых входили не только вопросы обеспечения противодействия экономическим угрозам, но все другие составляющие комплексной безопасности регионов либо их функции сводились к достаточно узкой специализации (в частности, противодействию незаконному захвату собственности, защите предприятий от рейдерских захватов, противодействию коррупции в региональных органах управления экономикой). При этом даже в тех субъектах РФ, где советы экономической безопасности являются действующими, назвать их деятельность полноценной и эффектной не представляется возможным по причине неразвитости региональной нормативной базы в области обеспечения экономической безопасности, отсутствия рычагов влияния на региональные социально-экономические процессы, низкого уровня активности самих советов.
Выводы
В России вопросам обеспечения экономической безопасности как составляющей национальной безопасности государства уделяется пристальное внимание. На государственном уровне сформирована законодательная база по вопросам обеспечения экономической безопасности, создан Совет национальной безопасности, принята и реализуется Стратегия экономической безопасности до 2030 г., которая позволила существенно продвинуться относительно положений, прописанных в аналогичном документе 1996, действовавшем до недавнего времени, формируется обширная нормативная база, уточняющая основополагающие моменты Стратегии и регламентирующая вопросы реализации принципов и задач в области обеспечения экономической безопасности.
На региональном уровне вопросы регулирования обеспечения экономической безопасности проработаны в меньшей степени. Нормативные и стратегические документы в области экономической безопасности приняты лишь в нескольких субъектах РФ (Калининградской области, республике Калмыкия). Разделы по вопросам экономической безопасности, сформированные в стратегиях социально-экономического развития регионов, носят декларативный характер. Законодательная база, которая позволила бы региональным органам власти в полной мере проводить мониторинг и комплексную оценку уровня экономической безопасности, реализовывать решения, направленные на укрепление экономической безопасности, отсутствует. В сформированных Советах безопасности регионов вопросам экономической безопасности уделяется недостаточное внимание, приоритет отдается общественной составляющей безопасности. А немногочисленные специализированные органы обеспечения экономической безопасности не имеют реальных полномочий, выполняют слишком узкий спектр функций и не обеспечивают решение поставленных перед ними задач.
Залогом эффективности работы в области обеспечения экономической безопасности на федеральном уровне видится своевременный пересмотр основных ориентиров в области обеспечения экономической безопасности, угроз и вызовов в условиях высокой динамики современных международных процессов. Поэтому представляется рациональным сокращение срока реализации государственных стратегических документов в области обеспечения экономической безопасности до 7–8 лет и недопущение в дальнейшем ситуации, когда принятая государственная стратегия в 1996 г. определяла ориентиры в представленной области более 20 лет.
Существенно повысить эффективность работы в области обеспечения экономической безопасности на уровне субъектов РФ было бы возможно за счет закрепления за региональными органами власти функции по разработке стратегии обеспечения экономической безопасности на базе предложенной типовой ее формы; разработки методики оценки уровня экономической безопасности для регионов и создания единой мониторинговой системы отслеживания фактических значений сформированных индикаторов. При этом целесообразным выглядит разработка нескольких вариаций методики оценки, учитывающих специфику определенных групп регионов: арктических субъектов РФ; субъектов РФ, имеющих приграничное положение; субъектов РФ, специализацией которых является добыча полезных ископаемых.
Исследование выполнено в рамках гранта РФФИ 19-010-00159 «Определение проблем и разработка подходов к обеспечению экономической безопасности прибрежных арктических регионов в новых геополитических условиях».
Библиографическая ссылка
Бадылевич Р.В., Ульченко М.В., Кондратович Д.Л. ПРАКТИКА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ И РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЯХ // Фундаментальные исследования. – 2019. – № 7. – С. 13-20;URL: https://fundamental-research.ru/ru/article/view?id=42505 (дата обращения: 19.04.2024).