Современный период развития и совершенствования системы государственных и муниципальных закупок характеризуется новыми подходами к формированию контрактной системы нашего государства. Указанные подходы базируются на шести принципах контрактной системы согласно Федеральному закону от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон 44-ФЗ) [12]. В соответствии с принятым Законом 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок [2]. Положением новой контрактной системы стало закрепление принципа персональной ответственности должностных лиц при осуществлении государственных и муниципальных закупок. Проанализируем принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и эффективность осуществления таких закупок.
Показатель результативности осуществляемой государством закупки в контрактной сфере должен сопоставляться с целями закупки, которые прописаны в обосновании закупки. Для привлечения к персональной ответственности должностных лиц такой критерий, как результативность, достаточно нетрудно проверить в рамках проводимого мониторинга выполнения всех предписаний Закона 44-ФЗ. В оценке же эффективности преобладает субъективный фактор, невозможно установить единые стандарты при выборе форм и методов управленческого воздействия и проследить, чем руководствовалось то или иное должностное лицо при формировании и обосновании конкретного вида государственной закупки.
Именно государственные и муниципальные нужды должны быть основными при формировании государственной закупки и выбора поставщика. Таким образом, можно сделать вывод: принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок предполагает, что заказчик обязан исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд. Установление персональной ответственности заказчиков контрактной системы, закрепление исчерпывающего перечня их полномочий позволит сформировать достойную правоприменительную практику, учитывающую наиболее эффективные решения в сфере государственных и муниципальных закупок.
Приоритетным условием эффективности закупок выступает действие принципа единства стандартов и действия соответствующей системы на всех уровнях государственных и корпоративных заказчиков. Очевидно, что результативность, экономичность и конкуренция близко связаны между собой и должны постоянно совершенствоваться. Соблюдение каждого должно сопровождать весь процесс закупок, и, главное – несоблюдение одного принципа на любой стадии определения поставщика влечет нарушение всей системы закупок и организационного процесса в том числе. Закрепленные основные гарантии в Федеральном законе от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее Закон 223-ФЗ) [13] и Законе 44-ФЗ неразрывно связаны с самим механизмом закупок, который должен быть результативным инструментом поддержки и развития малого и среднего предпринимательства. Ведь на протяжении всего периода становления системы закупок специалисты и практики говорят о ряде «барьеров», препятствующих правильной организации процесса, и выстраивании алгоритма определения поставщиков.
В государственных закупках разновидностью коррупции являются необоснованные затраты. Они характеризуются тем, что при хищении бюджетных средств должностными лицами наносится вред национальной экономике. Следствием растраты бюджетных денег является общественное недоверие к государственному управлению. Общей проблемой коррупционности и протекционизма в закупках также является их безнаказанность и отсутствие ответственности за несоблюдение законодательства о закупках.
Для корпоративных и государственных заказчиков – это сговоры и недобросовестная конкуренция, а для малого бизнеса – это потеря интереса и стимула в участии в таких закупках. Потенциальных поставщиков субъектов малого предпринимательства вынуждают принимать такой «антиконкурентный регламент» деятельности в данной сфере. Поэтому государство и общество должны быть заинтересованы в прозрачности закупок и поддержке субъектов малого предпринимательства как в прямом или косвенном участии в закупках (предоставлении льгот и преференций), так и в их профессиональном образовании, что в контрактной системе выделяется отдельным принципом.
Использование механизмов процедур и способов определения поставщика является главной направляющей в совершенствовании основополагающих принципов закупок. Для получения информации о закупке товаров, работ, услуг и об условиях участия потенциальным поставщикам необходимо найти информацию на официальном сайте [3].
Государство должно стремиться к тому, чтобы все стороны процесса были опытными практиками-специалистами, исключающими ошибки в своей важной работе. Рядом особенностей и в какой-то степени сложностью отличается работа, например, бюджетных учреждений. Такие заказчики являются распорядителями бюджетных средств, однако они имеют право на различный порядок организации закупок, который зависит от источников поступления финансовых средств. Так, при расходовании полученных субсидий заказчики обязаны руководствоваться процедурным Законом 44-ФЗ. А поступившие внебюджетные средства от приносящей доход деятельности такие заказчики имеют право тратить в соответствии с более лояльным на данный момент, рамочным Законом 223-ФЗ. Тем самым законодатель возвращается к основам формирования такого типа учреждений в период плановой экономики, при которых бюджетные учреждения активно занимались предпринимательской деятельностью.
В настоящее время в России отмечается неблагоприятный сценарий развития экономики: происходит отток капитала, ослабляется рубль, повысились кредитные ставки, идет быстрое увеличение инфляции, сжатие инвестиционного и потребительского спроса. Наряду с вышеперечисленным в стране наблюдается слабая конкуренция, высокие административные барьеры и коррупционная составляющая. Выход из сложившейся экономической ситуации невозможен лишь силами самого предпринимательского сектора, без участия в этом государства. Сложившиеся факторы требуют вмешательства государственных инструментов для поддержания экономического баланса [1].
Реализация антикризисных мер Правительством Российской Федерации, начатая в декабре 2014 года, привела к необходимости создания комплексного документа, охватывающего все сферы деятельности субъектов экономических отношений в Российской Федерации. 27 января 2015 года появился утвержденный План первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году [11] (далее – План).
Данный План нацелен на обеспечение устойчивого развития экономики и социальной стабильности в период наиболее сильного влияния неблагоприятной внешнеэкономической и внешнеполитической конъюнктуры. В 2015–2016 годах будут реализованы меры, направленные на активизацию структурных изменений в российской экономике, стабилизацию работы системообразующих организаций в ключевых отраслях и достижение сбалансированности рынка труда, снижение инфляции и смягчение последствий роста цен на социально значимые товары и услуги для семей с низким уровнем доходов, достижение положительных темпов роста и макроэкономической стабильности в среднесрочной перспективе.
Ключевые направления действий Правительства Российской Федерации в течение ближайших месяцев включают в себя:
– поддержку импортозамещения и экспорта по широкой номенклатуре несырьевых, в том числе высокотехнологичных, товаров;
– содействие развитию малого и среднего предпринимательства за счет снижения финансовых и административных издержек;
– создание возможностей для привлечения оборотных и инвестиционных ресурсов с приемлемой стоимостью в наиболее значимых секторах экономики, в том числе при реализации государственного оборонного заказа;
– компенсацию дополнительных инфляционных издержек наиболее уязвимым категориям граждан (пенсионеры, семьи с несколькими детьми);
– снижение напряженности на рынке труда и поддержку эффективной занятости;
– оптимизацию бюджетных расходов за счет выявления и сокращения неэффективных затрат, концентрации ресурсов на приоритетных направлениях развития и выполнении публичных обязательств;
– повышение устойчивости банковской системы и создание механизма санации проблемных системообразующих организаций.
Для сферы государственных закупок представляются интересными следующие нормативные акты Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, администраций субъектов Российской Федерации, принятые с целью реализации мер Антикризисного плана:
1. Постановление Правительства РФ от 5 марта 2015 г. № 196 «О случаях и порядке предоставления заказчиком в 2015 году отсрочки уплаты неустоек (штрафов, пеней) и (или) осуществления списания начисленных сумм неустоек (штрафов, пеней)» [5].
2. Постановление Правительства РФ от 6 марта 2015 г. № 198 «Об утверждении Правил изменения по соглашению сторон срока исполнения контракта, и (или) цены контракта, и (или) цены единицы товара, работы, услуги, и (или) количества товаров, объема работ, услуг, предусмотренных контрактами, срок исполнения которых завершается в 2015 году» [6].
3. Постановление Правительства РФ от 6 марта 2015 г. № 199 «О случаях и условиях, при которых в 2015 году заказчик вправе не устанавливать требование обеспечения исполнения контракта в извещении об осуществлении закупки и (или) проекте контракта» [7].
4. Постановление Правительства РФ от 20 марта 2015 г. № 256 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2014 г. № 1563» [8].
5. Приказ Федеральной антимонопольной службы от 3 февраля 2015 г. № 45/15 «Об утверждении Плана первоочередных мероприятий ФАС России по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году» [10].
6. Приказ Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 1 апреля 2015 г. № 96 «Об утверждении плана импортозамещения программного обеспечения» [9].
7. Постановление Правительства Москвы от 10 февраля 2015 г. № 40-ПП «Об утверждении Плана обеспечения устойчивого развития экономики и социальной стабильности города Москвы в 2015 году» [4].
Многие запланированные мероприятия касаются снижения налоговой нагрузки и уменьшения давления со стороны государственных заказчиков при заключении и исполнении государственных контрактов.
В настоящее время одной из задач государства в закупочной политике является стимулирование научно-исследовательской деятельности, что позволяет опосредованно увеличивать предложение инновационных товаров безотносительно к объему спроса на них. В целом государство, увеличивая расходы на закупки, создает дополнительный спрос на инновационные товары и услуги, что, в свою очередь, вызывает рост валового внутреннего продукта. Крайне важно стимулировать вложения бизнеса в новые разработки, модернизацию производства и передовые технологии.
Вовлечение государства в инновационные процессы посредством закупок продукции является не только важным механизмом обеспечения экономического роста, но и основой поддержки предпринимательских структур, особенно молодых, так как позволяет им претендовать на приток денежных средств на ранних стадиях жизненного цикла и гарантирует появление спроса на продукцию, еще не завоевавшую рыночной доли. «Получив оплату от государства за поставленную инновационную продукцию, хозяйствующие субъекты увеличивают свои расходы на основе собственной предельной склонности к потреблению. Тем самым они способствуют увеличению общего спроса и росту ВВП. За счет этого механизма рост государственных расходов запускает процесс мультипликационного национального дохода, аналогичный тому, который возникает при увеличении частных инвестиций». Таким образом, государственная закупочная политика выполняет функцию стимулирования закупок продукции инновационного характера, развития экономики, способствует повышению макроэкономических показателей на уровне государства и региона. Помимо гарантий получения дохода, частные компании, выполняющие государственные заказы, имеют возможность продемонстрировать рынку свою продукцию, что является основой увеличения прибыльности бизнеса в будущем. Основными проблемами закупок инновационной продукции в настоящее время являются сложность научного экспертного обоснования цели, потребности и объемов выделяемых материальных ресурсов; недостаточная транспарентность информации и отсутствие действенного контроля за расходованием бюджетных средств.
Во многих случаях прозрачность выполнения государственных закупок инновационной продукции только формальна. На практике часть из них представляет собой так называемые завуалированные субсидии. Как результат, возникают сложности при оценке объема фактически выделяемых средств на приобретение инновационной продукции. В связи с тем, что государственная закупочная политика приобретает особое значение в условиях роста инновационной составляющей в стратегии развития российской экономики, актуальным для заказчиков становится вопрос оценки экономической эффективности научно-исследовательских опытно-конструкторских работ (НИОКР). В рамках повышения требований к качеству приобретаемой продукции, развития конкурентной среды, оценки результативности реализации программ необходимо создание в регионах координационных советов, состоящих из представителей органов власти, бизнес-структур, общества и экспертов, занимающихся отраслевой спецификой. Данные советы должны обеспечить необходимый обмен информацией и взаимодействие заказчика с организациями сектора исследований и разработок.
Принятые изменения законодательства в сфере закупок в 2015 году позволят увеличить долю закупок инновационной продукции, вовлекут в российскую экономику молодые научные коллективы с новыми перспективными разработками. В свою очередь реализация Правительством Российской Федерации антикризисных мер в 2015 – 2016 годах защитит российскую экономику от последствия санкций крупных развитых стран в отношении России и позволят отечественному производителю частично укрепить позиции.