Научный журнал
Фундаментальные исследования
ISSN 1812-7339
"Перечень" ВАК
ИФ РИНЦ = 1,087

ПРОГРАММНОЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЕ: ПРЕИМУЩЕСТВА И ПРОБЛЕМЫ

Миленький А.В. 1 Демидов П.С. 1
1 Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской федерации Владимирский филиал
В статье рассмотрены преимущества и проблемы применения инструмента программного бюджетирования в бюджетном процессе, акцентируется внимание на том, что применение программного бюджета приводит к существенной экономии бюджетных расходов, что доказано опытом развитых стран. Программный бюджет – это и механизм оптимизации распределения бюджетных ассигнований, и механизм повышения эффективности работы общественного сектора. Преимуществами программного бюджетирования являются: направленность на решение стратегических задач, прочная взаимосвязь между финансовой стратегией и тактическими мероприятиями, повышение ответственности и прозрачности деятельности органов государственной власти и возможность оценки эффективности их деятельности на основе формальных критериев. Внедрение инструмента бюджетирования, ориентированного на результат, предполагает прежде всего решение такой проблемы, как повышение эффективности деятельности контрольно-счетных органов за целевым использованием бюджетных средств, переход от контроля за исполнением сметы расходов к контролю за эффективностью и обоснованностью бюджетных расходов.
эффективность бюджетных расходов
финансовый контроль
бюджетирование
ориентированное на результат
1. Афанасьев М.П., Алехин Б.И., Кравченко А.И., Крадинов П.Г. Программный бюджет: цели, классификация и принципы построения // Финансовый журнал. – 2010. – № 3. – С. 6.
2. Байтин М.И. О понятии государства //Правоведение. – 2002. – № 3 (242). – С. 4–16.
3. «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 28.12.2013) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2014). URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=148998 (дата обращения: 12.01.2014).
4. Информационно-аналитический комплекс «Бюджетная система РФ». URL: http://www.budgetrf.ru/Publications/Education/distant/publfinance_2003_/publfinance_2003_13_/publfinance_2003_13_000.htm (дата обращения: 11.01.2014).
5. Крадинов П.Г. Оценка эффективности программных расходов//Академия бюджета и казначейства Минфина России. Финансовый журнал. – 2011. – № 1. – С. 15.
6. Лимская декларация руководящих принципов контроля, принятая на IX Конгрессе Международной организации высших контрольных органов (INTOSAI). URL: http://www.ach.gov.ru/ru/international/limskay/ (дата обращения: 11.01.2014).
7. Пономаренко Е.В. Экономика и финансы общественного сектора: Учебник. – М.: ИНФРА-М, 2013. – С. 291–292.
8. Программный бюджет: учеб. пособие/под ред. проф. М.П. Афанасьева. – М.: Магистр: ИНФРА-М, 2012. – С. 22–23.
9. Эрдынеев Б. Анализ организации и осуществления государственного финансового контроля за правомерным и эффективным использованием бюджетных средств. Финансы, денежное обращение и кредит. – 2012. – № 6 (91). – С. 146.

Программно-целевой принцип работы бюджетного процесса и переход к формированию бюджетов в разрезе государственных (муниципальных) программ считаются одним из главных способов повышения эффективности бюджетных расходов. На сегодняшний день практически все развитые, а также некоторые переходные и развивающиеся страны уже используют или на пути внедрения такой системы. Результаты довольно неоднозначны в связи с влиянием таких факторов, как разная экономическая конъюнктура, политическая система, система управления государственными финансами и т.д. Несмотря на это, программный бюджет считается приоритетным направлением модернизации общественных финансов во многих странах и опыт таких стран, как Франция, Великобритания, США, Германия, Новая Зеландия и др. подтверждает успешность и необходимость проведения программных реформ для достижения повышения эффективности государственных расходов.

Целью исследования является выявление преимуществ программного бюджетирования.

Информационную и статистическую основу исследования составили научные публикации по вопросам экономики и финансов общественного сектора, а также статистические данные, материалы, используемые органами финансового контроля, электронные ресурсы сети Интернет.

Результаты исследования и их обсуждение

Экономисты в своих работах решают проблему недостаточности ресурсов путем необходимости их эффективного использования и распределения для максимального удовлетворения потребностей общества. Поэтому во всех странах важно контролировать и оценивать эффективность расходования бюджетных средств. Для этого выделяют приоритетные программы, которые следует реализовать в первую очередь, проводить постоянную оценку уже использованных средств и в случае их неэффективного использования перераспределять[5].

Из опыта развитых стран следует, что концепцию программного бюджетирования используют для достижения следующих целей: облегчение расчетов общей стоимости программной деятельности; повышение эффективности фискального контроля; улучшение результативности государственного аппарата путем перераспределения полномочий в рамках осуществления конкретных программ и достижение согласованности между бюджетами всех уровней бюджетной системы; использование рациональных подходов к распределению ресурсов и оптимизация структуры бюджетных расходов; повышение качества предоставления государственных услуг и оценка рентабельности их оказания; повышение прозрачности бюджетного процесса.

Внедрение программного бюджета впервые было предпринято в США в 1950-х гг. на основе реформ бюджетного процесса под названием «планирование-программирование-бюджетирование» (planning-programming- budgeting) или «бюджетирование на базе осуществляемых программ» (program budgeting). Интерес к использованию данного подхода планирования и разработки бюджетов разных уровней возрос в 1965 г. после публикации Руководства ООН рекомендаций по программному бюджетированию и бюджетированию, ориентированному на результат (далее – БОР).

БОР предполагает распределение бюджетных средств между администраторами и реализуемыми ими бюджетными программами с учетом достижения конечных результатов согласно поставленным средне- и долгосрочным целям выбранной социально-экономической политики государства. Период активного использования и развития «бюджетирования, ориентированного на результат» (performance-based budgeting) начался в США в 1990-х гг., когда внимание стали больше уделять именно результатам программ и критериям оценки достигнутых результатов.

Следует отметить, что понятие программного бюджета рассматривают с разных точек зрения: финансовые органы государственной власти и экономисты рассматривают данный инструмент в качестве механизма, который позволяет упростить и оптимизировать решения о распределении бюджетных ресурсов, а представители администрации и исследователи вопроса эффективности государственного управления смотрят на программное бюджетирование как на механизм повышения эффективности общественного сектора. В целом, «программное бюджетирование – это методология планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающая взаимосвязь процесса распределения государственных расходов с результатами от реализации программ, разрабатываемых на основе стратегических целей с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых и конечных результатов использования бюджетных средств» [8]. «Бюджетная программа – это систематизированный перечень мероприятий, направленных на достижение единственной цели и заданий, выполнение которых предлагает и осуществляет распорядитель бюджетных средств соответственно возложенным на него функциям» [1].

В отличие от системы построения бюджета по статьям программное бюджетирование имеет следующие преимущества:

– его положения тесно связаны с политически заданными и стратегически важными целями социально-экономического развития страны;

– краткосрочное планирование целостно зависит от долгосрочного бюджетного планирования и прогнозирования. Программный бюджет нацелен на длительный период и в отличие от исполнительного бюджета базируется на оценке того, каких результатов нужно ожидать в будущем, а не на опыте прошлых лет. Исходя из этого программный бюджет лучше приспособлен для формирования долгосрочной государственной экономической политики;

– прочная взаимосвязь между стратегическими планами государства и бюджетом;

– повышение ответственности министерств и ведомств за целевое и эффективное использование выделенных ресурсов;

– возможность перераспределения ресурсов в пользу более результативных и (или) приоритетных направлений;

– возможность оценки эффективности бюджетного процесса на основе конкретных показателей и критериев;

– повышение прозрачности и доступности бюджетной информации для общественного контроля;

– упрощение структуры бюджета.

Переход на программное бюджетирование является сложным процессом, требующим перестройки системы государственного управления. На основе анализа различных моделей программного бюджетирования, функционирующих в разных странах, профессор М.П. Афанасьев в работе «Программный бюджет» делает следующие выводы:

– «универсального метода перехода к программному бюджетированию не существует. Ключевым элементом является обязательная ориентированность расходов бюджета на конкретные цели и ответственность организационного подразделения и менеджера за достижение результатов и распределение всех ресурсов в рамках программы;

– поскольку важную роль в составлении программного бюджета играет ответственность руководства, следует обычно назначать конкретного менеджера ответственным за каждую подпрограмму и за ассигнования для этой подпрограммы. Этот менеджер должен располагать достаточными полномочиями для того, чтобы эффективно исполнять свои обязанности;

– менеджер подпрограммы должен нести первичную ответственность за описание действий, которые они осуществляют, и за рекомендацию соответствующих показателей для отслеживания хода работ;

– для каждой организационной единицы или мероприятия внутри подпрограммы должен быть установлен минимум один показатель, определяющий цель, которую хотят достичь руководитель и персонал подразделения;

– каждый год менеджеры высшего и среднего звена в рамках подготовки бюджетов на будущие периоды должны проводить обсуждение хода работ и достижения целевых показателей, причин успеха или недостижения целей…» [8].

Данные выводы можно учесть в процессе перехода к программному бюджетированию в России. Например, в Великобритании в рамках первого этапа перехода к программному бюджету, который проводился с начала 1980-х гг. и до 1997 г., была разработана процедура проверки эффективности деятельности государственных ведомств. Периодическая публикация отчетов об экономической и социальной эффективности производимых общественных благ позволила значительно сократить государственный сектор, в частности путем приватизации. В течение этого же периода значительную роль приобрело делегирование бюджетных полномочий и распределение средств под ответственность конкретного ведомства и конкретного управляющего, что упростило контроль за расходованием бюджетных средств и за достигнутыми результатами деятельности ведомства. В основе соглашения между ведомством и главным регулирующим органом лежит выделение средств на три года, результаты и цели, которые должно достигнуть это ведомство, и критерии оценки результатов. Главным результатом двухэтапного реформирования бюджетной системы в Великобритании наряду с использованием контрактных отношений стало внедрение коммерческих методов управления ресурсами в государственном секторе.

В Германии существует практика заключения контрактов с руководителями различных подразделений о достижении конкретных результатов, а если средства остаются после достижения результатов, то их можно перераспределить в другие сферы. Это говорит о более гибкой системе распределения ресурсов. Кроме того, интерес предоставляет тот факт, что управление бюджетными средствами передано властям местного уровня, а не земельного.

Положительный опыт Великобритании, Канады и США повлиял на подготовку и внедрение в 2001 г. Органического закона о законах о финансах (Loi Organique relative aux Lois des Finances, LOLF) во Франции. Согласно новому закону бюджет составляется не по видам расходов, а по миссиям. Миссии представляют собой направления государственной политики, такие как безопасность, культура, образование, здравоохранение и правосудие. Такое разделение на миссии позволяет гражданам оценить эффективность расходования бюджетных средств на основные социальные потребности.

В основе миссий лежат программы. Чтобы лучше проследить использование государственных средств, согласно закону, нужно предоставить двойное представление расходования этих средств по назначениям по каждой программе. Имеется в виду и по нацеленным к исполнению действиям, и по видам расходов, таких как расходы на оплату персонала, на инвестиции или на трансферты. В рамки Органического закона включен и закон о программировании государственных финансов, который охватывает все уровни управления. Такое долгосрочное программирование бюджета предусматривает распределение расходов государства на три года вперед и устанавливает предел общих расходов и пределы расходов по миссиям. Таким образом, стратегия французского правительства в области общественных финансов основывается на снижении расходов. Ограничение годового роста государственных расходов установлено на уровне 0,8 %.

В России переход на программное бюджетирование основан на внедрении федеральных, региональных и ведомственных целевых программ (ФЦП). ФЦП представляют собой «увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных и социально-экономических и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития РФ» [8]. Опыт внедрения ФЦП в России в начале осуществления реформ в бюджетном процессе был недостаточно эффективен, так как целевые программы стали тогда просто инструментом дополнительного финансирования, а не средством направления бюджетных ресурсов в приоритетные отрасли. Причинами такого недостатка ФЦП на тот момент считаются недоработки государственными заказчиками этапов осуществления целевой программы, т.е. этапы формирования, реализации и выработки механизмов контроля. Сам инструмент ФЦП считается прозрачным и отработанным инструментом реализации государственной политики в рамках программного бюджетирования.

На сегодняшний день реформирование бюджетной системы в нашей стране находится в активной фазе и некоторые регионы уже практически полностью перешли на программный бюджет и основная часть их расходов сформирована по программно-целевому методу. Это республики Карелия и Чувашия, Брянская, Кировская, Омская, Пензенская и Тверская области. В указанных регионах удельный вес расходов бюджета, формируемых в рамках существующих программ, уже в 2012 году превысил 90 %.

Переход организации бюджетной системы России на принципы БОР и программного бюджетирования требует от государственных контрольных органов создания сильных механизмов финансового контроля, которые могут определить степень достижения социально-экономических стратегических целей в виде конкретных результатов и таким образом оценить эффективность использования бюджетных ресурсов всеми участниками бюджетного процесса. Государственный финансовый контроль (ГФК) считается непременным условием достижения высокой эффективности финансовой системы общественного сектора и, как результат, экономики в целом. Международный опыт доказывает, что ни одна страна не может нормально развивать экономику без эффективного контроля со стороны государства. Профессор М.И. Байтин считает, что контрольно-надзорная деятельность является одной из главных функций государства и осуществляться она должна с помощью всех методов государственного надзора и контроля за законностью [2].

По результатам проведенных в 2009–2011 гг. контрольных проверок в финансово-бюджетной сфере, стало известно, что в 2011 г. около 20 % средств федерального бюджета, попавших под проверку, были израсходованы с нарушениями, в 2010 г. – 14,4 %, а в 2009 г. – 63,3 % [9]. Причиной нарушений законодательства РФ в бюджетной сфере являются низкий уровень исполнения должностными лицами законодательства и несовершенство внутреннего контроля в системе федеральных органов исполнительной власти. Структура нарушений законодательства РФ в финансово-бюджетной сфере за 2009–2011 гг. характеризуется следующими нарушениями: неэффективное использование материальных ресурсов и денежных средств; нехватка налоговых и неналоговых платежей в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды; расхождение фактического наличия денежных средств и других ресурсов с данными бухгалтерского учета и др. Эти данные говорят о существовании такого серьезного нарушения бюджетного процесса, как нецелевое использование бюджетных средств. При обнаружении фактов нецелевого использования бюджетных средств к нарушителям применяются меры административной и уголовной ответственности.

До начала проведения реформ на практике осуществление ГФК ограничивалось проверкой государственных учреждений на соблюдение действующего законодательства РФ при проведении хозяйственных и финансовых операций согласно утвержденным сметам. После начала реформ в рамках программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. прописано, что ГФК должно в большей степени осуществляться на предмет оценки эффективности и обоснованности государственных расходов.

Данный подход усложняется тем, что не разработаны количественно-измеримые критерии оценки социального результата в интересах общества или ограниченных групп людей, входящих в группы риска в составе населения, поскольку измерить их эффективность количественными экономическими показателями, как затраты и прибыль, невозможно и нереально. Социальные результаты зачастую количественно трудно измерить, например, эффективность бюджетных расходов на образование, т.е. вложение бюджетных средств в человека, нужно для сохранения и благополучия нации, обеспечения жизнеспособности страны в будущем. Однако социальные результаты, на наш взгляд, являются определяющими, так как позволяют установить степень достижения экономическими результатами социальное качество предоставленных общественных благ. Единые стандарты, регулирующие контрольную деятельность государства, в должной мере пока не разработаны и не приняты.

Таким образом, основными тенденциями развития бюджетного законодательства в РФ сейчас являются финансирование не расходов, а выполняемых органами власти функций, рост самостоятельности и полномочий распорядителей и получателей бюджетных средств, смещение акцентов с контроля за исполнением сметы на контроль за достижением заявленных результатов.

Рецензенты:

Дигилина О.Б., д.э.н., профессор, заведующая кафедрой экономки Владимирского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, г. Владимир;

Хартанович К.В., д.э.н., профессор кафедры экономики Владимирского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, г. Владимир.

Работа поступила в редакцию 12.02.2015.


Библиографическая ссылка

Миленький А.В., Демидов П.С. ПРОГРАММНОЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЕ: ПРЕИМУЩЕСТВА И ПРОБЛЕМЫ // Фундаментальные исследования. – 2015. – № 2-3. – С. 558-562;
URL: http://www.fundamental-research.ru/ru/article/view?id=36853 (дата обращения: 10.08.2020).

Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»
(Высокий импакт-фактор РИНЦ, тематика журналов охватывает все научные направления)

«Фундаментальные исследования» список ВАК ИФ РИНЦ = 1.074