Научный журнал
Фундаментальные исследования
ISSN 1812-7339
"Перечень" ВАК
ИФ РИНЦ = 1,222

ИННОВАЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В РОССИИ И СТРАНАХ СНГ

Киселева Н.Н. 1 Орлянская А.А. 1 Дробышев А.С. 2
1 Северо-Кавказский институт – филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
2 Межрайонный отдел № 2 филиала ФГБУ «ФКП Росреестра» по Ставропольскому краю
В статье проведен обзор этапов развития института закупок в развитых странах, а также содержания типового законодательства о закупках для государственных и муниципальных нужд, предложенного ООН. Выделены ключевые цели, стоявшие перед институтом закупок в развитых странах: обеспечение прозрачности и конкуренции участников, предотвращение коррупции, снижение затрат бюджета на осуществление закупок, повышение качества и эффективности удовлетворения государственных и муниципальных нужд. Дана оценка состояния законодательства о закупках в странах СНГ и России. Перечислены ключевые новации контрактной системы в сфере закупок в Российской Федерации. Конкретизированы основные проблемы становления института закупок для государственных и муниципальных нужд в России и предложены пути их решения, которые позволяют максимально использовать потенциал института закупок как инструмента государственной политики.
закупки для государственных и муниципальных нужд
бюджет
эффективность расходования средств
1. Покровская В.В., Ускова Е.А. Современный зарубежный опыт в области развития государственных закупок // Российский внешнеэкономический вестник. – 2008. – № 3.
2. Храмкин А.А. Международный опыт построения систем госзакупок[Электронный ресурс] – Режим доступа http://www.gosbook.ru.
3. Дёгтев Г.В. Международный опыт государственных закупок // Современные проблемы науки и образования. – 2013. – № 6; URL: www.science-education.ru/113-10849.
4. Оценка состояния сектора государственных закупок. Обзор законодательства и его применения на практике в регионе ЕБРР [Электронный ресурс] – Режим доступа http://ppl.ebrd.com.
5. Национальный рейтинг прозрачности закупок. – 2014. – URL: http://nrpz.ru/raiting_2014.html#content-inner.

Эффективность института закупок для государственных и муниципальных нужд во многом детерминирует перспективы экономического роста в государстве и результативность работы отраслей, финансируемых из бюджетной системы. Формирование системы государственных закупок в разных странах мира происходило неодновременно и значительно зависело от развития частного и государственного секторов экономики и законодательной базы. В последние десятилетия четко обозначилась тенденция роста доли государственных закупок в ВВП стран мира. Согласно данным таблицы, на цели закупок для государственных и муниципальных нужд расходуется примерно пятая часть мирового ВВП.

Ключевыми проблемами продолжают оставаться борьба с коррупцией и разработка механизмов повышения эффективности удовлетворения государственных и муниципальных нужд качественными товарами, работами и услугами в условиях необходимости снижения затратности института закупок для общества.

В большинстве развитых стран мира институт государственных закупок сформирован и имеет 40–50-летнюю историю эволюционного становления. Интересна система государственных закупок, сформированная в Соединенных Штатах Америки. Общую координацию деятельности в области государственных закупок США осуществляет Управление федеральной закупочной политики (Office of Federal Procurement Policy), которое было создано в 1974 г. в качестве консультативного органа при Министерстве управления и бюджета. В 1988 г. оно было преобразовано в самостоятельный постоянно действующий орган государственной власти.

Таблица 1

Общемировой объем государственных закупок к началу 2000-х гг., в трлн долл. США [1]

Показатели

Сумма

%

Стоимость государственных закупок

Всего

В том числе:

Выплаты госслужащим

Расходы на оборону

Мировой ВВП

29,36

100,0

     

Мировая торговля

6,74

23,0

     

Госзакупки,

   

5,50

2,94

0,48

в % к мировому ВВП

   

18,9

10,2

1,6

Формирование и размещение государственных заказов США осуществляется в двух основных направлениях – текущее обеспечение деятельности (материально-техническое снабжение) и закупки по профилю деятельности каждого конкретного государственного органа (прежде всего НИР и ОКР, а также капитальные вложения). При этом все закупки, проводимые федеральными закупочными агентствами, регламентируются Сводом правил государственных закупок (Federal Acquisition Regulation, FAR), который был разработан в 1984 г. и представляет собой описание всех этапов проведения закупок, начиная с планирования и заканчивая вопросами управления заключенными государственными контрактами (вплоть до их завершения). Декларируемая цель FAR – соблюдение всеми агентствами, проводящими закупки для федеральных государственных нужд, единой закупочной политики и использование единых закупочных правил.

В соответствии с FAR при размещении государственного заказа США применяются открытые торги, двухэтапные торги, проведение переговоров, упрощенные способы закупок.

Упрощенные способы закупок (Simplified Acquisition Methods) применяются при небольших суммах контрактов (до 100 тыс. долларов США) в сумме не более 5 млн долларов США в год. Вопросы текущего обеспечения нужд федеральных органов власти США решаются централизованно. Для этих целей в США была создана специальная организация – Администрация общих услуг (General Services Administration, GSA), через которую государственные заказчики могут закупить широкую номенклатуру товаров, работ и услуг, «единых и стандартных» для всех ведомств независимо от их профиля.

При этом одной из немаловажных задач GSA является снижение затрат непосредственно на осуществление самих закупочных процедур. Так, затраты GSA на проведение закупок в 2002 г. составили в 2,07 %, а в 2004 и 2005 гг. они снизились до показателя в 1,75 % [2].

В странах Европейского союза сфера государственных закупок регламентируется рядом директив. Принципиальные изменения в данной сфере направлены на следующие основные направления совершенствования нормативно-правовой базы [2]:

– исключение из сферы действия общего законодательства по государственным закупкам отдельных секторов экономики, традиционно являющихся естественными монополиями (водоснабжение, энергетика, транспорт и почтовые услуги);

– введение в практику закупок более гибких процедур закупок, в частности – процедуры конкурентных переговоров, а также заключение рамочных соглашений;

– учет новых форм организации и ведения бизнеса: концессии и другие формы партнерства между частным и общественным сектором;

– внедрение электронных закупок.

Становление института закупок для государственных и муниципальных нужд в России идет параллельно с развитием рыночной экономики. После ряда нормативных актов, в которых эволюционировало законодательство о закупках, 21 июля 2005 года был принят Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» № 94-ФЗ, ставший попыткой создать стройную систему регулирования правоотношений в рассматриваемой сфере.

Следует отметить, что на формирование законодательства о закупках на постсоветском пространстве значительное влияние оказали положения Типового закона ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг», который был разработан и принят на 27 сессии Комиссии по праву международной торговли ООН в 1994 году и аккумулировал весь имеющийся международный опыт и практические наработки в области как государственных, так и общественных закупок, в условиях рыночной экономики. Данный нормативный акт предполагался в качестве модельного закона по построению современной эффективной рыночной модели размещения государственного заказа и предназначался, в первую очередь, для государств Восточной Европы с переходным типом экономики, а также развивающихся стран. Основными целями Типового закона ЮНСИТРАЛ является максимальное развитие конкуренции, обеспечение справедливого отношения к поставщикам и повышение уровня открытости и объективности при проведении государственных закупок. Закон рекомендуется применять ко всем закупкам государства, за исключением закупок, связанных с обеспечением национальной обороны и безопасности.

В части открытости и прозрачности закупок закон требует ведения отчетности о проведении закупок в письменной форме, а также предусматривает публичное уведомление как о намерении государственных заказчиков заключить государственные контракты, так и уведомления о заключенных государственных контрактах.

В настоящее время можно с уверенностью утверждать, что Типовой закон ЮНСИТРАЛ выполнил свое предназначение как модельный закон. Действующее законодательство Российской Федерации, Казахстана, Киргизии и других стран СНГ и Восточной Европы имеет в своей основе положения и подходы данного закона.

При этом в ряде государств СНГ институт закупок пока находится на стадии становления. По данным Европейского банка реконструкции и развития в России и странах Восточной Европы (за исключением Молдовы), республиках Центральной Азии и Монголии наблюдается умеренное развитие политики в сфере государственных закупок. В данных странах ведется реформирование законодательства о закупках, но действующие законы и в особенности практика осуществления государственных закупок пока не соответствуют международным стандартам.

В Беларуси, Молдове и Украине разработка политики в области государственных закупок находится на начальном этапе (а также в Туркменистане и Узбекистане, где законодательство о государственных закупках только начинает свое становление). В этих странах необходимо внедрение всеобъемлющей нормативной базы в сфере закупок. В.В. Зубар отмечает, что существующей на Украине системе государственных закупок свойственно несовершенство нормативно-правовой и методической базы управления системой конкурсных закупок, что позволяет недобросовестным заказчикам использовать многие злоупотребления, пагубно сказывающиеся на эффективности госзакупок. А.Ю. Фиц отмечает, что вопросы совершенствования системы управления госзакупками на Украине с целью эффективного использования бюджетных средств, размещения заказов и др. приобрели особую остроту. Автор пишет, что неполнота и нестабильность структуры действующего закона о размещении заказа была оценена политическим руководством страны как главная причина непростой ситуации с закупками. Сходные проблемы переживают и другие государства постсоветского пространства [3].

Однако эксперты ЕБРР отмечают, что отдельные страны активно внедряют электронные технологии для проведения государственных закупок и добились впечатляющих результатов. Среди стран постсоветского пространства это Армения, Грузия, Латвия, Литва, Эстония.

В целом сектор государственных закупок в республиках Центральной Азии и в Восточной Европе носит более централизованный характер по сравнению с государствами-членами ЕС в регионе ЕБРР и странами Балканского полуострова. Общим недостатком построения систем государственных закупок на постсоветском пространстве является их высокая затратность.

Из стран, где проводятся операции ЕБРР, качество законодательства о закупках признано его экспертами худшим в Туркменистане, Узбекистане, Азербайджане, Украине, Таджикистане [4].

Новый этап серьезного реформирования законодательства о закупках для государственных и муниципальных нужд в Российской Федерации начался в 2013 году с принятием Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд» № 44-ФЗ. Новый закон утвердил в российской практике часть положений Типового закона ЮНСИТРАЛ, в частности расширив линейку способов расширения поставщика, подрядчика, исполнителя и приняв беспрецедентные меры по обеспечению прозрачности закупок. В числе ключевых новаций контрактной системы можно выделить следующие нововведения:

– введение трехлетнего планирования закупочной деятельности заказчиками, синхронизированного с перспективным планированием бюджетного процесса;

– сокращение числа случаев закупок у единственного поставщика;

– ужесточение контроля обоснованности закупок;

– более жесткая регламентация расчета и обоснования начальных максимальных цен контрактов;

– рост персональной ответственности участников контрактной системы, проводящих закупки за счет бюджетных средств организаций (вплоть до уголовной ответственности контрактных управляющих и руководителей контрактных служб).

Сложности переходного периода привели к сокращению на 0,5 процента общего объема средств, затраченных на осуществление закупок в I квартале 2014 года по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. При этом эксперты Министерства экономического развития Российской Федерации констатируют, что контрактная система за первые три месяца своей работы сэкономила 80 млрд бюджетных средств за счет проведения конкурентных процедур определения поставщика (подрядчика, исполнителя), что на 13 млрд рублей больше, чем за аналогичный период предыдущего года.

Тем не менее эффективность действующего законодательства в сфере закупок по ряду причин вызывает сомнения. Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд» в качестве одной из ключевых целей обозначил необходимость учитывать качество, а не только цену приобретаемых товаров, работ и услуг. Для этого были введены новые процедуры определения поставщика, подрядчика, исполнителя: конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и т.д. Однако заказчики продолжают активно использовать электронные аукционы и запросы котировок, где победитель определяется исключительно по цене (рисунок).

Закупочные цены у муниципальных заказчиков в 2014 году были завышены в среднем на 4,5 процента, что привело к потере около 50,9 миллиардов рублей бюджетных средств. Это составляет около 5 процентов размещенного муниципального заказа. Кроме того, нередки случаи, когда при проведении конкурентных способов закупок оставался один участник или победителей не было вовсе (табл. 2).

Кроме того, очень остро стала проблема кадрового обеспечения сферы закупок. Ввиду сложности законодательства и высокой вероятности применения санкций сфера закупок теряет привлекательность для работников.

pic_44.wmf

Доля основных форм размещения заказов (по количеству опубликованных закупочных процедур) муниципальными заказчиками Российской Федерации в 2014 году [5]

Таблица 2

Доля закупочных процедур с 0 или 1 участником в 2014 году [5]

Сегменты

Электронный аукцион

Открытый конкурс

Запрос котировок

Новые виды процедур

Федеральный

39 %

31 %

9 %

15 %

Региональный

45 %

47 %

11 %

23 %

Муниципальный

46 %

51 %

13 %

27 %

Обзор зарубежного опыта организации закупок для государственных нужд и российской практики реформирования данной сферы позволяют сформулировать ряд рекомендаций в области решения затронутых проблем в странах СНГ:

– дифференциация режима законодательства о закупках в разрезе отдельных регионов страны вследствие различий уровня социально-экономического развития;

– введение механизма ограничения круга участников закупок организациями «своего» региона в случае, если речь идет о закупках товаров, работ и услуг, производимых в отраслях специализации или отраслях, имеющих приоритетное значение для регионального развития;

– создание специальных условий для мелких заказчиков (школы, детские сады), которые при всей своей многочисленности нередко выпадают из поля зрения законодателя, и их работа усложняется в условиях ограничений, накладываемых на крупных бюджетополучателей;

– введение механизма проведения совместных закупок в отраслях социальной сферы, что позволит получить экономию и улучшит показатели эффективности траты бюджетных средств.

– расширение практики централизации закупок с передачей более широкого круга полномочий по определению поставщиков уполномоченным органам, что улучшит возможности контроля и частично позволит решить проблему дефицита квалифицированных контрактных управляющих.

Предложенные меры улучшат работу мелких заказчиков, которые составляют абсолютное большинство в количественном выражении и зачастую весьма болезненно переживают реформирование законодательства о закупках ввиду дефицита квалифицированных кадров. Кроме того, институт государственных закупок будет результативнее выполнять функцию инструмента государственного регулирования экономики. Ряд высказанных предложений приведут к снижению затратности системы государственных закупок.

При этом крайне важно усиление контроля над обоснованностью осуществления закупок. Особое внимание должно быть уделено работе над повышением объемов экономии бюджетных средств в ходе осуществления закупок товаров, работ и услуг для муниципальных нужд.

Рецензенты:

Алиева С.В., д.соц.н., заведующая кафедрой менеджмента, торгового дела и предпринимательства, Северо-Кавказский институт, филиал, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, г. Пятигорск;

Татуев А.А., д.э.н., профессор кафедры экономики и управления, Северо-Кавказский институт, филиал, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», г. Пятигорск.


Библиографическая ссылка

Киселева Н.Н., Орлянская А.А., Дробышев А.С. ИННОВАЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В РОССИИ И СТРАНАХ СНГ // Фундаментальные исследования. – 2015. – № 2-26. – С. 5869-5873;
URL: http://www.fundamental-research.ru/ru/article/view?id=38521 (дата обращения: 21.07.2019).

Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»
(Высокий импакт-фактор РИНЦ, тематика журналов охватывает все научные направления)

«Фундаментальные исследования» список ВАК ИФ РИНЦ = 1.252