Введение

В современной системе публичных финансов Российской Федерации инициативное бюджетирование (ИБ) утвердилось в качестве одного из ключевых механизмов вовлечения граждан в решение вопросов местного значения и повышения прозрачности бюджетного процесса. За период с 2015 по 2024 год практика ИБ прошла путь от локальных пилотных проектов до масштабного института, охватывающего большинство субъектов РФ и десятки тысяч муниципальных образований. Однако значительный рост числа проектов и объемов финансирования, достигнутый в прошлом десятилетии, в последние годы столкнулся с эффектом «плато»: при сохранении общего тренда на развитие ИБ наблюдается замедление темпов прироста проектов, сокращение их количества и нарастание системных дисбалансов в финансовом обеспечении.

Актуальность настоящего исследования обусловлена необходимостью переосмысления финансовой архитектуры ИБ в условиях макроэкономической нестабильности, снижения межбюджетных трансфертов (МБТ) и трансформации бюджетного законодательства. В системе ИБ в настоящее время наблюдается возникновение финансовых рисков, которые связаны со снижением эффективности использования бюджетных средств и снижением доверия со стороны граждан к инструментам ИБ. При этом важно отметить, что эмпирический анализ в данной работе базируется на данных 2024–2025 гг. в агрегированном по Российской Федерации виде, что не позволяет установить строгие причинно-следственные связи между изменениями межбюджетных трансфертов и динамикой проектов ИБ.

В современной экономической литературе наряду с наличием значительного объема работ, посвященных отдельным аспектам ИБ, наблюдается недостаточность исследования финансовых рисков и институциональных барьеров для развития проектов ИБ. Также недостаточно изучена взаимосвязь между объемом межбюджетных трансфертов и результативностью реализуемых инициативных проектов. Следует отметить и недостаточность исследования рисков, связанных с реализацией нового Федерального закона № 33-ФЗ1, а также отсутствие систематизации ограничений, препятствующих привлечению дополнительных (либо альтернативных) источников финансирования инициативных проектов.

Цель настоящего исследования заключается в комплексной диагностике финансовых рисков и институциональных ограничений, сдерживающих масштабирование инициативного бюджетирования в регионах Российской Федерации, с последующей типологизацией выявленных барьеров по уровням их возникновения (федеральный, региональный, муниципальный) и характеру воздействия на результативность проектов.

Материалы и методы исследования

Теоретической и методологической базами исследования послужили работы российских и зарубежных авторов, посвященные вопросам бюджетного федерализма, инициативного бюджетирования и анализу проектно-программных механизмов финансирования социально значимых инициатив. Эмпирической основой исследования послужили официальные данные Министерства финансов России и Счетной палаты Российской Федерации за 2024-2025 гг., а также аналитические обзоры Научно-исследовательского финансового института Минфина России за 2024 и 2025 гг. В качестве методов исследования применялись статистический метод для расчетов темпов роста, долей и абсолютных изменений по опубликованным годовым отчетам; сравнительно-правовой метод для сопоставления показателей двух лет; системный анализ для группировки рисков.

Анализ динамики ключевых показателей ИБ в Российской Федерации за 2024-2025 гг. (табл. 1) показывает, что при общем значительном накопленном объёме (свыше 217 тыс. проектов на сумму более 300 млрд руб., реализованных в 81 регионе) в 2025 г. наблюдается уменьшение числа проектов до 31,8 тыс. против 37,4 тыс. в 2024 г. и снижение доли местного софинансирования с 54% до 47%. Данная разнонаправленная динамика (рост общей стоимости проектов при сокращении их количества) указывает на возможное наличие системных ограничений, однако для выявления их точной природы и оценки вклада каждого фактора необходим более детальный анализ, выходящий за рамки двухлетнего агрегированного сопоставления.

Ключевой финансовый риск, выявленный в ходе исследования, связан с нестабильностью и непредсказуемостью объемов межбюджетных трансфертов, выделяемых из региональных и федерального бюджетов на софинансирование инициативных проектов. В соответствии с «Основными направлениями бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов», плановый объём межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в 2025 году составил 3,26 трлн руб., что на 9,3% ниже планового показателя 2024 года (3,59 трлн руб.). Приэтом, по данным Счётной палаты, фактические расходы на МБТ в 2024 году составили 3,653 трлн руб. Кроме того, в первом полугодии 2025 года кассовое исполнение осуществлялось по 57 межбюджетным трансфертам, из которых бюджетные ассигнования по 32 трансфертам (56,1%) были предусмотрены федеральным законом с изменениями2.

Таблица 1

Динамика ключевых показателей инициативного бюджетирования в Российской Федерации в 2024–2025 гг.

Примечание: составлено автором на основании источников:

1. Доклад о лучших практиках развития инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях за 2025 г. – данные за 2024 год;

2. Информация НИФИ Минфина России о предварительных итогах 2025 года, представленная на II Всероссийской конференции [9], данные за 2025 год. Данные представлены в агрегированном по всем регионам виде; статистическая значимость различий между годами не оценивалась.

Таблица 2

Динамика межбюджетных трансфертов и риски финансирования инициативного бюджетирования в 2024–2025 гг.

Примечание: составлено автором на основании источников:

1. Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов: утв. Минфином России: послед. ред. // КонсультантПлюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_486923 (дата обращения: 09.06.2026);

2. Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации. Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2026. № 3 (март). [Электронный ресурс]. URL: https://ach.gov.ru/statements/bulletin-sp-3-2026 (дата обращения: 09.06.2026);

3. Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект Федерального закона «О федеральном бюджете на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов». [Электронный ресурс]. URL: https://ach.gov.ru/audit/project-2025 (дата обращения: 09.06.2026).

Данный факт означает, что по 56,1% межбюджетных трансфертов бюджетные ассигнования были утверждены с изменениями уже в процессе исполнения бюджета. Это создаёт для региональных и муниципальных властей неопределённость при бюджетном планировании, поскольку объемы финансирования могут корректироваться после начала финансового года, что затрудняет своевременное заключение соглашений и реализацию проектов в запланированные сроки. Невозможность своевременного доведения средств приводит к срыву графиков реализации инициативных проектов, а также к возможной необходимости переноса финансирования на следующий год или вовсе отказа от финансирования уже запланированных инициатив.

Для практики инициативного бюджетирования нестабильность межбюджетных трансфертов означает, что муниципальные образования не могут планировать участие в конкурсных отборах на долгосрочную перспективу. Также следует отметить, что ранее, в 2022-2023 гг., наблюдалось увеличение доли софинансирования инициативных проектов со стороны муниципальных образований и бизнеса при снижении доли софинансирования из региональных бюджетов. Данный факт свидетельствует о перераспределении финансовой нагрузки в системе инициативного бюджетирования [1].

Исследователи НИФИ Минфина России также обращают внимание на то, что мониторинг развития ИБ с 2015 года сталкивается с необходимостью регулярной корректировки его процедуры, исходя из текущих изменений в законодательном регулировании и практической реализации ИБ [2]. Это дополнительный фактор нестабильности, поскольку переходный период, связанный с принятием Федерального закона № 33-ФЗ от 20 марта 2025 года, вносит неопределенность в правовое регулирование инициативных проектов, что наряду с финансовой нестабильностью создает институциональный риск для участников ИБ. Представленные в таблице 2 данные позволяют количественно оценить масштаб финансовых рисков, связанных с нестабильностью межбюджетных трансфертов (МБТ), и проследить их влияние на реализацию проектов инициативного бюджетирования.

В результате анализа данных таблицы 2 следует отметить сокращение планового объёма МБТ из федерального бюджета в расчете на один регион (при постоянном числе регионов-участников, равном 81) с 3,59 трлн руб. в 2024 г. до 3,26 трлн руб. в 2025 г. (снижение на 9,3%). Также при этом наблюдается снижение темпов сокращения в 2025 г. по сравнению с 2024 г. (в 2024 г. падение составляло 8,7%), однако абсолютное уменьшение объемов продолжается. Учитывая тот факт, что доля МБТ в доходах местных бюджетов достигает порядка 70%, можно констатировать высокую зависимость муниципальных проектов инициативного бюджетирования от стабильности и регулярности поступлений из вышестоящих бюджетов [3].

Сопоставление двух агрегированных показателей (объём МБТ и число проектов) за 2024 и 2025 гг. показывает, что уменьшение планового объёма МБТ на 9,3% сопровождалось сокращением числа проектов на 15%, однако из этого сопоставления нельзя делать вывод о прямой причинно-следственной связи, поскольку не учитываются региональная дифференциация, возможные лаговые эффекты и другие факторы (например, изменение нормативного регулирования или административная нагрузка). Выдвигаемая гипотеза о том, что сокращение МБТ могло затронуть преимущественно регионы с высокой долей федерального софинансирования [4], требует проверки на панельных данных с контролем региональных характеристик. Также следует отметить, что наряду с количественным сокращением ресурсов наблюдается качественное ухудшение условий их предоставления (неритмичность кассового исполнения, необходимость переутверждения ассигнований), что потенциально может повышать транзакционные издержки и снижать готовность муниципалитетов участвовать в конкурсах, однако данное влияние также пока не оценено количественно.

Позитивным, хотя и недостаточным фактором выступает рост доли внебюджетного софинансирования с 6% в 2024 г. до примерно 8% в 2025 г. Однако в абсолютном выражении увеличение внебюджетных средств (граждан, бизнеса, инициативных платежей) не компенсирует потерь от сокращения межбюджетных трансфертов. Это подтверждает вывод о том, что текущая модель ИБ сохраняет высокую зависимость от государственного финансирования и остается уязвимой к вносимым корректировкам в утвержденные бюджеты.

Таким образом, описательный анализ двухлетней динамики позволяет идентифицировать нестабильность межбюджетных трансфертов как потенциально значимый системный фактор, сопутствующий снижению числа проектов. Вместе с тем, в силу ограниченности временного ряда и отсутствия контроля за региональными и институциональными переменными, автор рассматривает данную взаимосвязь как корреляционную. С учётом этого в работе предложены меры, направленные на снижение уязвимости ИБ от бюджетных колебаний, однако их эффективность должна быть оценена в последующих исследованиях на более полных данных.

К следующей группе ограничений можно отнести недостаточное использование цифровых финансовых инструментов для привлечения внебюджетных средств в инициативные проекты [5]. В практике ИБ применяются три основные группы цифровых решений, каждая из которых сталкивается с собственными ограничениями.

Цифровые платформы и инвестиционные платформы. Несмотря на то, что цифровые инвестиционные платформы становятся неотъемлемой частью современной системы ИБ, в практике инициативного бюджетирования эти инструменты применяются пока фрагментарно и преимущественно в пилотных проектах. Как отмечают Д. А. Шатохин, П. М. Боргояков, К. П. Косминский, использование инвестиционных платформ позволяет перейти от дотационной модели поддержки инициатив к привлечению смешанного финансирования, где цифровая платформа служит каналом взаимодействия между населением, бизнесом и государством [6]. Такой подход может стать основой для устойчивого развития территорий.

Краудфандинг. На сегодняшний день краудфандинг в рамках ИБ находится на начальной стадии внедрения и представлен преимущественно единичными практиками. Краудфандинг в сфере ИБ находится в основном на стадии научных и методологических разработок, а не реальной практики.

Цифровые финансовые активы (ЦФА). Еще одним перспективным, но недостаточно используемым инструментом являются цифровые финансовые активы (ЦФА) [7, с. 144]. В научной литературе и экспертных дискуссиях обсуждается необходимость разрешить регионам выпуск ЦФА для финансирования приоритетных региональных проектов – по аналогии с облигациями, что могло бы стать драйвером рынка ЦФА и привлечения на него крупных игроков. Однако практическое использование ЦФА в муниципальном финансировании, и тем более в инициативном бюджетировании, пока отсутствует. Отсутствие нормативной базы, регулирующей применение ЦФА для финансирования социально значимых инициатив, неготовность большинства муниципальных образований к использованию цифровых финансовых инструментов, а также неразвитость цифровой инфраструктуры в малых и сельских поселениях – всё это ограничивает потенциал привлечения альтернативных источников финансирования проектов ИБ [8, с. 81].

На II Всероссийской конференции «Финансирование и софинансирование инициативного бюджетирования в Российской Федерации» (Калуга, май 2026 года) была проведена дискуссионная сессия «Цифровые, платформенные решения, платежные инструменты, искусственный интеллект», на которой участники обсудили внедрение цифровых и платформенных решений в практику ИБ, применение искусственного интеллекта для отбора и сопровождения проектов, а также роль платежных инструментов и инвестиционных платформ в привлечении финансирования для социально значимых инициатив [9]. Директор Ассоциации операторов инвестиционных платформ (АИОП) К. П. Косминский отметил, что дискуссия показала довольно высокий запрос со стороны регионов относительно цифровизации процессов ИБ: «платформенные решения, включая краудфандинг и цифровые платежные инструменты, становятся неотъемлемой частью современной модели общественного финансирования» [10]. АОИП намерена активно участвовать в развитии этого направления, объединяя экспертизу операторов инвестиционных платформ с потребностями городских и сельских поселений. Тем не менее разрыв между обозначенными намерениями и реальным их внедрением остается значительным.

Третья группа ограничений связана с проблемами масштабирования и тиражирования успешных практик инициативного бюджетирования. Проведенное исследование свидетельствует о сохранении асимметрии в территориальном охвате ИБ при общей положительной траектории развития [11, с. 62]. Так, число муниципальных образований, в которых ИБ не реализуется, остается существенным. В качестве системных ограничений масштабирования выделяются ограниченность финансовых ресурсов, недостаточный уровень информированности населения и высокая административная нагрузка на организаторов инициативных проектов.

По результатам исследования можно констатировать, что масштабирование ИБ сдерживается следующими основными факторами: дефицитом бюджетных средств, низким уровнем осведомленности населения и избыточными административными регламентами. При этом положительный опыт реализованных проектов свидетельствует о значимости цифровых инструментов, качественного методического обеспечения и нормативного закрепления процедур ИБ [12].

Ориентация инициативного бюджетирования на краткосрочный цикл реализации ограничивает его применимость к масштабным и долгосрочным инвестиционным проектам [13, с. 44]. Анализ сложившейся практики показывает, что подавляющее большинство проектов сводится к локальным улучшениям среды (благоустройство, ремонт дорог и др.), реализуемым в пределах одного финансового года. Напротив, инициативы, связанные с созданием новых социальных сервисов, развитием социального предпринимательства, цифровизацией муниципальных услуг или требующие многолетнего сопровождения (например, экологические или инклюзивные проекты), в выборке практически не представлены. Вследствие этого существует риск того, что ИБ так и будет использоваться только в качестве инструмента точечных улучшений без выхода на уровень системных социально-экономических трансформаций. Исследователи НИФИ Минфина России предлагают в качестве возможного решения переход от преимущественно дотационной модели к смешанному финансированию с привлечением краудфандинга и инвестиционных платформ, однако на текущий момент подобные инструменты не получили массового применения.

Финансовые риски инициативного бюджетирования Примечание: составлено автором по результатам данного исследования

В сложившейся практике инициаторами проектов в большинстве муниципалитетов выступают не гражданские объединения, а муниципальные учреждения (школы, детские сады, библиотеки, дома культуры) и территориальные органы власти, что позволяет квалифицировать ИБ как дополнительный механизм бюджетного финансирования в обход стандартных процедур бюджетного планирования. Как справедливо отмечает И. С. Анцыферова, «подлинной опорой инициативного бюджетирования в его существующем виде являются органы местного самоуправления: именно они оказывают решающее содействие и сами же получают наибольшее развитие в результате реализации инициативного бюджетирования» [14, с. 446]. Указанная тенденция лишает софинансирование его ключевой роли – подтверждения общественной поддержки проектов, а реальное участие граждан в бюджетном процессе сменяется формальным исполнением процедур [15]. В результате у населения формируется низкий уровень доверия к механизмам инициативного бюджетирования, а участие в нем воспринимается как малоэффективное и формальное [16].

Еще одним специфическим концептуально значимым ограничением масштабирования проектов ИБ выступает неравномерность вовлечения молодежи и социально уязвимых слоев населения3, что формирует риск институциональной самодостаточности в долгосрочной перспективе. Молодые люди, не участвующие в реализации практик ИБ на этапах школьного и студенческого образования, вероятнее всего, сохранят свою пассивную позицию и во взрослой жизни, что может указывать на модель «неучастия» граждан в инициативных проектах из поколения в поколение. Аналогичную тенденцию можно отметить и в отношении инклюзивных проектов [17, с. 770-771], доля которых в общей структуре инициатив свидетельствует о недостаточном внимании властей к вопросам доступности лиц с ограниченными возможностями здоровья, пожилых граждан и других социально уязвимых групп населения к практикам инициативного бюджетирования.

Вместе с тем рост практик молодежного инициативного бюджетирования позволяет определить его как потенциальный сегмент инициативного бюджетирования для преодоления недостаточной вовлечённости молодёжи [18, с. 656]. Так, по данным Минфина России, в 2025 г. практикой молодежного инициативного бюджетирования было охвачено 53 региона, а общий объем финансирования достиг 1,68 млрд руб., увеличившись на 46% по сравнению с 2024 г. В результате было реализовано порядка трех тысяч проектов с участием более 639 тыс. молодых граждан [19].

В результате проведенного исследования были систематизированы группы финансовых рисков инициативного бюджетирования на основе статистического анализа данных и анализа научной литературы и нормативных актов (рисунок).

Представленные на рисунке финансовые риски структурированы по трем ключевым группам: институционально-бюджетные, технологические и организационно-масштабные. Стоит отметить, что первая группа рисков связана с макрофинансовой и правовой нестабильностью, вторая отражает недостаточное использование современных цифровых финансовых инструментов, а третья группа рисков непосредственно связана с внутренними барьерами развития ИБ на муниципальном уровне. Данные группы рисков демонстрируют взаимосвязь с последствиями для системы ИБ, среди которых можно отметить снижение числа проектов, стагнацию количества проектов ИБ, а также недоверие граждан в целом к механизму инициативного бюджетирования.

Заключение

Проведённый анализ финансовых рисков и ограничений масштабирования инициативного бюджетирования, основанный на данных 2024–2025 гг., позволил выявить ряд проблемных зон, в числе которых наиболее значимой представляется зависимость проектов от краткосрочной динамики межбюджетных трансфертов. Однако ввиду описательного характера использованного эмпирического материала мы не можем утверждать, что данная зависимость носит причинный характер; для окончательных выводов необходимы регрессионные модели на панели регионов с учётом контрольных факторов. Тем не менее даже на уровне выявленных корреляций очевидна целесообразность перехода к многолетнему планированию субсидий, внедрения цифровых инструментов и разработки методик масштабирования. Предлагаемые меры следует рассматривать как гипотетические направления снижения уязвимости ИБ, требующие дальнейшей апробации и количественной оценки.

Приоритетными направлениями, по мнению автора, являются стабилизация межбюджетных отношений, переход к многолетнему планированию субсидий, внедрение краудфандинга и цифровых финансовых активов (ЦФА), а также разработка методик масштабирования. Однако реализация этих мер сопряжена с правовыми и бюджетными ограничениями: действующее законодательство (№ 259-ФЗ)4 не наделяет муниципалитеты правом эмиссии ЦФА, краудфандинг требует детализации процедур в региональных НПА, а многолетнее планирование – корректировки Бюджетного кодекса и правил предоставления субсидий. Кроме того, сохраняются риски низкого спроса на ЦФА, недофинансирования проектов и снижения гибкости бюджета. В связи с этим предложенные меры носят гипотетический характер и требуют пилотной апробации с последующей доработкой нормативной базы.