Экономическая роль государства представляет собой сложную, многофакторную систему, представленную в первую очередь государственным регулированием. Остаётся не до конца разрешенной в современной науке теоретическая проблема: что есть государство как экономический субъект и что есть государственное регулирование экономики? Одним из элементов государственного регулирования выступает бюджетная система, которая осуществляет механизм перераспределения национального дохода. Важнейшим элементом бюджетной системы (сферы) является система государственного заказа. Государственные закупки обеспечивают выполнение государственных функций, направленных на оптимизацию управления, сокращение расходов, эффективного управления финансовыми потоками.
Сфера государственного заказа является системообразующим элементом, через который происходит трансферт (движение) финансовых потоков в различные сектора экономики. Именно от эффективности работы государственного заказа зависит успешность функционирования государственного сектора в целом. Определение понятия «эффективности» в рамках системы государственного заказа является фундаментальным фактором для разработки методики оценки эффективности государственных закупок. Именно справедливая модель оценки будет способствовать развитию государственных закупок, что, в свою очередь, имеет ключевое значение для развития хозяйственной системы.
Эффективность подразумевает под собой достижение целей функционирования той или иной системы, то есть получение результата, который оценивается путём сопоставления достигнутого состояния с желаемым. Безусловно, что полученный результат (эффект) может быть как позитивным, так и негативным, поэтому эффективность в общем смысле представляет собой отношение полученного результата к затратам на его достижение. Отойдя от сугубо экономической трактовки понятия «эффективность», обратимся к смежным дисциплинам, к примеру, в менеджменте и логистике под эффективностью понимается степень оптимизации использования материальных, финансовых, информационных, трудовых и других потоков (ресурсов).
Эффективность является важнейшим параметром, определяющим результаты деятельности любого хозяйствующего субъекта. Экономическую эффективность государственных закупок необходимо рассматривать как интегральный показатель эффективности на разных уровнях данной системы, как синергетический результат взаимодействия всех институтов и механизмов данной системы. В основе такой эффективности лежит оптимальное распределение имеющихся у общества ресурсов для максимального удовлетворения публичных потребностей, то есть эффективность государственных закупок выступает в качестве одного из важнейших показателей так называемого «широкого понятия эффективности» государства.
Оценка эффективности государственного заказа как базового элемента использования государственных средств подразумевает определение критериев эффективности. Критерий - это своеобразный инструмент или призма, с помощью которого исследователь оценивает эффективность. По мнению автора, критерии определяются на основании, во-первых, действующих законодательных и иных нормативно-правовых документов, регулирующих ту сферу деятельности, в которой анализируется эффективность, во-вторых, на основе общепринятых научных норм, которыми руководствуется субъект исследования.
Помимо критериев оценки, большое значение играет формирование системы принципов оценки эффективности, как необходимый фактор разработки оптимальной методики оценки. В основу оценки эффективности может быть положен ряд принципов:
-
Оценка социальной (общественной) значимости.
-
Сопоставимость показателей.
-
Бюджетная эффективность, предполагающая оптимизацию расходов и доходов бюджета.
-
Временной фактор, позволяющий оценить эффекты с учётом минимизации разрывов во времени.
Другой подход к определению оценки эффективности предполагает наличие следующих принципов:
-
Принцип научности - применение научных методов, таких как анализ, синтез, классификация, позволяющих достичь большей полноты информации об исследуемом объекте.
-
Принцип системности - данный принцип, с одной стороны, предполагает анализ всех возможных факторов влияния на объект, а с другой, взаимосвязь методики с другими существующими.
-
Принцип объективности - предполагает определение наиболее подходящего метода, который учитывает «провалы» остальных методов, позволяет более детально рассмотреть изучаемый объект.
-
Принцип незавимости - содержание данного принципа заключается в отстранении от воздействия заинтересованных лиц.
-
Принцип гласности (информационной доступности) - открытый доступ к результатам оценки.
Разработка и установление критериев проводится с целью обеспечения истинности и объективности оценки эффективности. Таким образом, критерии должны отражать особенности той сферы, где проводится оценка эффективности, должны иметь соответствующую степень достаточности, чтобы на основе оценки можно было сделать необходимые выводы, выявить недостатки существующей системы, выработать меры и предложения по совершенствованию.
Следует выделить три критерия эффективности государственных закупок:
1. Экономность - экономность использования государственных средств, представляет собой модель использования наименьшего объёма средств, с сохранением определённой степени качества поставляемого товара, работы, услуги. Так, в соответствии со статьёй 1 Федерального закона от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений (далее - размещение заказа), в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов. То есть одним из направлений регулирования является установление эффективного использования средств бюджета, но стоит отметить, что закон не раскрывает понятие эффективности использования бюджетных средств. В соответствии со статьёй 34 Бюджетного кодекса РФ принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Один из значительных недостатков действующего законодательства заключается в том, что эффективность размещения государственного заказа рассматривается только с точки зрения экономии средств и совершенно не учитывает совокупный экономический эффект. Одним из «сильных» аргументов в защиту модели госзакупок, реализованной в Законе 94-ФЗ, выступает экономия бюджетных средств за счет снижения цен закупок в рамках конкурсных процедур.
На современном этапе развития бюджетный процесс направлен на освоение выделяемых финансовых средств, что приводит к лжеэкономии, при этом игнорируются такие параметры, как качество, долговечность и т.д.
2. Качественность - качество понимается как степень превосходства, степень ценности товара или услуги, удовлетворяющей в полной мере нужды государственного заказчика. Именно от степени качества зависит реализация тех или иных государственных программ, целевых функций органов государственной власти и государственных учреждений. Критерий качества характеризуется как степень удовлетворённости заказчика оказанными услугами, работами или поставленным товаром.
3. Смешанный эффект - представляет собой симбиоз между первым и вторым критерием, то есть когда достигнута средняя степень экономии, при этом качество поставляемого товара или услуги находится на достаточном уровне.
Учитывая синергетический эффект института государственных закупок, определение эффективности должно представлять собой поликритериальный набор, который можно дополнить социальным критерием, к примеру, рост заказов на выполнение ремонтных работ ведёт к росту занятости в соответствующих секторах экономики. Поддержка госзаказом отдельных видов хозяйствующих субъектов влияет на социальную адаптацию и социализацию инвалидов, лиц, находящихся в местах лишения свободы. Кроме того, если учитывать инновационный, стратегический характер развития государства, то другим важнейшим критерием может стать инновационный критерий. Внедрение, оценка и сопоставление критериев будут способствовать определению пути развития отечественной системы государственных закупок либо модернизацией основного закона, либо вводом федеральной контрактной системы.
На сегодняшнем этапе развития отечественной системы государственного заказа отсутствует единая методика, реальный механизм оценки эффективности государственных закупок. Основной критерий представляет собой экономию бюджетных средств, таким образом, подменяя понятие эффективности в государственных закупках. Зачастую под эффективностью понимается наилучшее удовлетворение общественных потребностей на выделенные общественные средства, лжеэкономией - разницей между ценой покупки и завышенной начальной ценой.
Таким образом, традиционная оценка - оценка эффективности расходования бюджетных средств по параметру экономии является недостаточной, однофакторной. Данная оценка позволит оперативно определить только один из аспектов эффективности государственного заказа. Поэтому существующая оперативная бюджетная оценка должна быть дополнена качественной оценкой, которая будет включать показатель качества, то есть показатель совокупности свойств продукции и услуг, обусловливающих ее способность всемерно удовлетворять определенные потребности в соответствии с ее назначением. Рассмотрим основные наименования таблицы:
-
Варьирование показателя качества - параметр, определяющий процентное снижение контракта от начальной максимальной цены, или интервал, в котором находится ценовой показатель.
-
Оценка качества - представляет собой значение свойств полезности, надёжности и так далее, которое, определяет заказчик для поставленного товара или выполненных работ, услуг.
Оценка качества выполнения работ, услуг, поставки товаров в соответствии с ценовым параметром.
|
Варьирование ценового показателя |
Оценка качества |
Необходимые действия |
|
P < 5% |
Чрезвычайно высокое качество выполнения услуг, работ, поставки товаров |
Не нуждается в особых действиях |
|
5% < P < 15% |
Высокое качество выполнения услуг, работ, поставки товаров |
Не нуждается в особых действиях |
|
15% < P < 25% |
Среднее качество выполнения услуг, работ, поставки товаров |
Внимание к исполнению контракта исполнителем |
|
25% < P < 35% |
Вторая средняя степень качества выполнения услуг, работ, поставки товаров |
Особое внимание к исполнению контракта победителем |
|
P < 35% |
Низкое качество выполнения услуг, работ, поставки товаров |
Чрезвычайное внимание к исполнению контракта победителем |
Необходимые действия заказчика - этот параметр представляет собой возможные действия, реакцию заказчика, на ценовые условия исполнителя, которые могут выражаться, прежде всего, в критичной приёмке выполненных работ, поставленных товаров, осуществлении технического надзора.
Стоит отметить, что представленная таблица оценки в большей степени характерна для отдельных видов благ, в частности ремонтных работ и других, связанных с расчётом сметы, поскольку все сметные цены формирует Санкт-Петербургское государственное учреждение «Центр мониторинга и экспертизы цен», поэтому вероятность завышения цены возможна только в случае пересчёта сметы или формирования фиктивной дефектной ведомости. Возможное ограничение качественной оценки эффективности государственных закупок заключается в оперативности оценки некоторых товаров, благ. В соответствии с теорией благ все блага классифицируются на инспекционные, экспериментальные и доверительные. К инспекционным благам относятся те качественные характеристики, которые можно определить только после их поставки. К экспериментальным относятся качественные характеристики, которые можно проверить только в процессе использования. Доверительное благо представляет собой особый вид блага, оценка которого является субъективной. Ярким примером такого блага могут служить образовательные услуги. Именно временной лаг может являться существенным негативным моментом, характерным для качественной оценки эффективности. Бюджетная же оценка обладает большей оперативностью.
Таким образом, качественная характеристика оценки эффективности государственных закупок может стать новационным инструментом при оценке эффективности государственного заказа на районном уровне, что позволит оптимизировать контрольные мероприятия и администрирование со стороны контролирующего органа, главного распорядителя бюджетных средств и подведомственных учреждений. Совокупная оценка, включая бюджетные и качественные параметры, может представить более объективную характеристику системы государственных закупок, что обеспечит научную оценку функционирования системы государственного заказа.
Рецензенты:
-
Плотников В.А., д.э.н., профессор, профессор ФГБОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов», г. Санкт-Петербург;
-
Харламов А.В., д.э.н., профессор, профессор ФГБОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов», г. Санкт-Петербург.
Работа поступила в редакцию 05.03.2012.