Scientific journal
Fundamental research
ISSN 1812-7339
"Перечень" ВАК
ИФ РИНЦ = 1,087

SYSTEM OF LAND-RESOURCE SUPPORT FOR DEVELOPMENT OF SOCIAL INFRASTRUCTURE OF RURAL TERRITORIES

Bryzhko I.V. 1
1 Perm state agricultural academy n.a. D.N. Pryanishnikov
В статье дан анализ современной практики обеспечения земельными ресурсами сельских объектов социальной инфраструктуры. Обоснован перечень объектов, требующих земельно-ресурсного обеспечения. Сформулированы проблемы и недостатки действующей системы земельно-ресурсного обеспечения социального назначения сельских территорий. Определены интересы участников земельно-имущественных отношений при развитии социальной инфраструктуры сельских территорий. Установлены противоречия интересов отдельных субъектов интересам развития социальной инфраструктуры сельских территорий. Определены действия, оказывающие негативное влияние на развитие исследуемой системы земельно-ресурсного обеспечения. Обоснованы меры по устранению негативного влияния на земельно-ресурсное обеспечение социальной инфраструктуры. Обоснован комплекс практических мероприятий по совершенствованию исследуемой системы. Определены приоритетными законодательное, градостроительное, организационно-территориальное, экономическое направления развития системы. Показана результативность системы земельно-ресурсного обеспечения социальной инфраструктуры сельских территорий.
The article analyzes the modern practice of providing land rural social infrastructure. Justified by the list of objects that require land and resource provision. Formulated problems and shortcomings of the current system of land and resource support social facilities in rural areas. Interests of the participants identified land and property relations in the development of social infrastructure in rural areas. Established conflict of interests of individual subjects interests of social infrastructure development in rural areas. Defined actions that have a negative impact on the development of the system under study land-resource support. Reasonable steps to eliminate the negative impact on the land and resource provision of social infrastructure. Justified by a set of practical measures to improve the system under study. Identify priority legislative, urban, organizational and territorial, economic system development. Shows the effectiveness of the system of land and resource provision of social infrastructure in rural areas.
agriculture
rural areas
social infrastructure
land resources
1. Vershinin V.V. Sovershenstvovanie oborota zemel selskohozjajstvennogo naznachenija // Agroprodovolstvennaja politika Rossii. 2012. no. 1. рр. 68–72.
2. Volkov S.N. Koncepcija upravlenija zemelnymi resursami i zemleustrojstva selskih territorij Rossijskoj Federacii // Zemleustrojstvo, kadastr i monitoring. 2013. no. 10. рр. 6–11, no. 11. рр. 6–9.
3. Gradostroitelnyj kodeks Rossijskoj Federacii ot 29 dekabrja 2004 g. no. 190-FZ (red. ot 21 oktjabrja 2013g.) // www.consultant.ru [rezhim dostupa 07.11.2013].
4. Zemelnyj kodeks Rossijskoj Federacii ot 25 oktjabrja 2001 g. no. 136-FZ // Rossijskaja gazeta. 2001. 30 oktjabrja.
5. Komov N.V. O roli zemelno-resursnogo potenciala v razvitii selskih ter-ritorij Rossii // Jekonomika selskohozjajstvennyh i pererabatyvajushhih predprijatij. 2013. no. 5. рр. 26–29.
6. Leppke O.B. Nekotorye aspekty sovershenstvovanija jekonomicheskogo mehaniz-ma rynka selhozzemel // Jekonomika, trud, upravlenie v selskom hozjajstve. 2014. no. 2 (19). рр. 2–8.
7. Leppke O.B. Regulirovanie ipoteki (zaloga) zemel selskohozjajstvennogo na-znachenija // Jekonomika selskohozjajstvennyh i pererabatyvajushhih predprijatij. 2008. no. 12. рр. 22–27.
8. Ogarkov A.P. Glavnyj prioritet v ustojchivom razvitii selskih territo-rij // Jekonomika selskogo hozjajstva Rossii. 2009. no. 7. рр. 67–72.
9. Ogarkov A.P. Osvaivat malozaselennye zemli (problema i mehanizm ee reshe-nija) // Zemleustrojstvo, kadastr i monitoring zemel. 2009. no. 5. рр. 63–67.
10. Hlystun V.N O gosudarstvennoj zemelnoj politike // Jekonomika selskoho-zjajstvennyh i pererabatyvajushhih meroprijatij. 2011. no. 10. рр. 1–4.

Земля служит территориальной основой жизни и деятельности человека, а земельные ресурсы являются важнейшим фактором и непременным условием любого производства. Поэтому земельные ресурсы всегда являлись и являются объектом пристального внимания специалистов, занимающихся исследованиями в различных научных направлениях. Особенно велик интерес к исследованию вопросов организации рационального использования и охраны земельных ресурсов в области экономики сельскохозяйственного производства и развития сельских территорий. Без земли невозможны осуществление и развитие аграрного производства, обеспечение населения продовольствием, формирование системы сельского расселения, сооружение и эксплуатация объектов инфраструктуры. При этом земельно-ресурсное обеспечение необходимо не только для размещения объектов непосредственно социальной инфраструктуры, но и других объектов, деятельность которых направлена на социальное развитие сельских территорий в целом.

Цель исследования – обосновать комплекс мероприятий по совершенствованию системы земельно-ресурсного обеспечения развития социальной инфраструктуры сельских территорий.

Методы исследования: статистический, абстрактно-логический, монографический.

Результаты исследования и их обсуждение

Современная практика обеспечения землей объектов социального назначения в сельской местности имеет недостатки. Необходимо совершенствование практики земельно-ресурсного обеспечения путем устранения наиболее принципиальных недостатков и противоречий.

В то же время проблемам земельно-ресурсного обеспечения развития сельских территорий и их инфраструктуры в современных экономических условиях уделяется недостаточно внимания. По мнению автора, здесь необходимы дополнительные исследования, позволяющие определить основные пути совершенствования системы земельно-ресурсного обеспечения развития социальной инфраструктуры сельских территорий с учетом специфики рассматриваемого объекта и тенденций современной практики.

Прежде всего необходимо определить перечень объектов, для которых нужно земельно-ресурсное обеспечение в процессе социального развития сельских территорий и их инфраструктуры. По мнению автора, здесь следует выделить:

– объекты непосредственно социальной инфраструктуры (учреждения образования и здравоохранения, культурные и социально-бытовые объекты, спортивные сооружения);

– объекты, которые не являются непосредственно социальными, но способствуют социальному развитию сельских территорий и удовлетворению социальных потребностей сельского населения, улучшению условий жизни и труда сельских жителей, повышению уровня их благосостояния, развитию личности.

В этом контексте все объекты социального назначения названных видов можно условно отнести к социальным, способствующим целям социального развития сельских территорий. Соответственно, данные объекты мы относим в рамках нашего исследования к социальной инфраструктуре.

По нашему мнению, основными объектами земельно-ресурсного обеспечения социальной инфраструктуры сельских территорий являются:

1. Сельскохозяйственное производство как основа трудовой занятости, получения гарантированных доходов, поддержания необходимого уровня личного благосостояния сельских жителей.

2. Комплексная инфраструктура, удовлетворяющая потребности сельского населения, аграрного и другого производства, осуществляемого на сельских территориях. В эту группу объектов можно отнести объекты и линии связи, электроснабжения, газоснабжения, водоснабжения и водоотведения, дороги и дорожные сооружения.

3. Непосредственно социальная инфраструктура. Объекты этой и предыдущей групп улучшают условия жизни сельского населения и служат удовлетворению потребности людей в услугах учреждений образования, здравоохранения, культуры, спорта, создании комфортного образа жизни на селе; выравнивают условия жизни сельского и городского населения.

4. Жилье, которое служит удовлетворению самой важной социально-экономической потребности человека – иметь жилищные условия для создания семьи, рождения детей, комфортного проживания. Именно благоприятные жилищные условия являются решающим фактором воспроизводства рабочей силы, закрепления трудовых ресурсов в сельской местности, обеспечения сельскохозяйственного производства квалифицированными кадрами.

5. Рекреационные объекты, выполняющие функции мест массового отдыха сельского населения, занятий физической культурой и спортом. Данные объекты способствуют восстановлению людей после тяжелой работы, поддержанию здоровья сельских жителей, сохранению трудоспособности работников, гарантированному обеспечению сельского хозяйства трудовыми ресурсами.

6. Земельная собственность. Возможность беспрепятственного получения и оформления в собственность земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства, организации крестьянского (фермерского) хозяйства, приусадебного хозяйства и иных целей оказывает существенное влияние на настроение людей, способствует формированию чувства хозяина на своей земле, делает людей неравнодушными к проблемам социального окружения, способствует укоренению населения в сельских территориях.

В сельских населенных пунктах располагаются, как правило, объекты непосредственно социальной инфраструктуры, жилье и частично объекты комплексной инфраструктуры [3]. Основная часть последних и другие объекты располагаются на межселенных территориях, представленных в основном землями сельскохозяйственного назначения [4]. В связи с этим необходимо учитывать многофункциональность земель, так как перераспределение земель населенных пунктов и земель сельскохозяйственного назначения в процессе земельно-ресурсного обеспечения социальной инфраструктуры имеет различные экономические и социальные последствия, а также требует соблюдения принципиально отличающихся приоритетов.

В последнем случае таким принципиальным положением является приоритет сельскохозяйственного землепользования; в первом случае – принцип приоритета объектов социального назначения на землю, как наиболее полно отвечающий интересам населения, проживающего в сельских населенных пунктах.

Современная практика земельно-ресурсного обеспечения социального развития сельских территорий и их инфраструктуры имеет недостатки, которые проявляются как при обеспечении землей отдельных объектов инфраструктуры и производства, так и при функционировании системы в целом. Рассмотрим наиболее характерные проблемные вопросы этого направления.

Для сельскохозяйственного производства основной проблемой является сокращение площади продуктивных земель [2, 5, 6, 10]. По данным академика РАН С.Н. Волкова, земельно-ресурсный потенциал сельского хозяйства страны за последние 23 года сократился более чем на 30 %, а расчетная кадастровая стоимость земель уменьшилась почти на 7 трлн руб. [2]. В стране отмечается сокращение площади земель сельскохозяйственного назначения и сельскохозяйственных угодий, снижение уровня почвенного плодородия, массовое выбывание земель из аграрного оборота. В результате сокращается производство, падают доходы сельского населения.

Развитие земельно-ресурсного обеспечения комплексной инфраструктуры сдерживается сложной процедурой согласований по переводу земель из одной категории в другую и проведением соответствующих проектно-изыскательских работ, практикой местных властей решать вопросы инженерного обустройства собственных территорий без учета целевого назначения коммуникаций и их принадлежности или превращать согласование строительства в источник доходов. Кроме того, специалистами отмечается разбалансированность многих составляющих производственного процесса проектирования, сооружения, и эксплуатации инженерных объектов по различным причинам [8, 9], что также не способствует рациональному землепользованию. Все названное однозначно приводит к увеличению сроков и стоимости сооружения объектов комплексной инфраструктуры и затруднению доступа к ним сельского населения.

Развитию непосредственно социальной инфраструктуры сельских территорий сегодня препятствуют: разрушение общей системы сельского расселения и разрушение планировочной структуры отдельных сельских населенных пунктов, следствием чего является необоснованное размещение отдельных объектов на территории поселения; отсутствие удобных, соответствующих требованиям рациональной планировки мест в сельских населенных пунктах для размещения перспективных объектов из-за случайной застройки, отсутствия актуальной проектной документации; дефицит необходимых земельных площадей в связи с нерегулируемым земельным рынком. Усугубляет проблему развивающаяся криминализация сферы земельных отношений на всех территориальных уровнях [5, 9, 10].

Земельно-ресурсное обеспечение сельского жилищного строительства в современных условиях затрудняется: несвоевременной и бессистемной разработкой проектов планировки и застройки; отсутствием свободных земельных массивов для этих целей в сельских населенных пунктах; непрозрачностью сделок с землей; нерегулируемым, криминализированным рынком земли; неразвитым институтом залога земли; предоставленим для целей жилищного строительства неудобных земель, затратных в освоении [7, 8]. Все это ведет к удорожанию проектно-изыскательских работ и строительства, затрудняющегося еще сильнее отсутствием инженерной инфраструктуры и необходимой инженерной подготовки территории.

При земельно-ресурсном обеспечении рекреационных объектов отмечаются следующие проблемы: сложная процедура установления особого режима использования земельных и других природных ресурсов на землях, отнесенных к различным категориям земельного фонда, но фактически используемых для рекреационных, природоохранных, заповедных целей; проблема поддержания и обеспечения особого режима использования земельных и других природных ресурсов на территориях, выделенных для рекреационных целей, мест массового отдыха сельского населения, туризма и спорта; проблема установления и обеспечения режима хозяйственного использования земельных участков, непосредственно прилегающих к рекреационным землям.

Возможность получения и закрепления земельных участков в собственность сельским населением является одним из важнейших факторов, обеспечивающих рост численности населения и стабильность трудовых ресурсов сельского хозяйства. Развитие института земельной собственности сдерживается дефицитом свободных участков, сложными административными процедурами, отсутствием денежных средств у сельских жителей на выкуп земельных участков, их обработку и выполнение налоговых обязательств, другими объективными и субъективными причинами [1, 5, 6]. Это препятствует свободному выбору форм хозяйствования на земле, развитию рыночных процессов, малых форм хозяйствования и предпринимательства в сельской местности.

Устранению названных выше недостатков препятствуют системные противоречия, связанные с конфликтом интересов отдельных субъектов экономических отношений в процессе земельно-ресурсного обеспечения социальной инфраструктуры сельских территорий. В процессе ресурсного обеспечения участвуют различные группы-субъекты, экономические интересы которых, включая земельно-имущественные, значительно отличаются.

В частности, интересы сельского населения в этой сфере совпадают с назначением социальной инфраструктуры и сельских территорий. На страже этих интересов должна стоять вся государственная система. Интересы других субъектов этих отношений существенно не совпадают с интересами сельского населения. Противоположные интересы вызывают действия, которые противоречат цели эффективного земельно-ресурсного обеспечения социальной инфраструктуры.

Наши исследования показывают, что определенное негативное влияние на земельно-ресурсное обеспечение социальной инфраструктуры сельских территорий оказывают некоторые действия органов управления кадастровой деятельностью, органов архитектуры и градостроительства, органов местного самоуправления, участников рынка недвижимости, строительных организаций, городского населения.

Так, в работе органов управления кадастровой деятельностью можно отметить следующие действия: гипертрофированное акцентирование деятельности на функции ведения кадастра недвижимости в ущерб другим функциям управления земельными ресурсами; отношение к земле как к объекту недвижимости, имущественному комплексу, объекту фискальных действий в ущерб отношению как к природному ресурсу, требующему охраны в общегосударственных интересах, месту жизни людей, территориальной основе сохранения сельского уклада жизни; неэффективность госземнадзора; не обязательный, а заявительный характер регистрации прав на землю и кадастрового учета, что приводит к многочисленным нарушениям земельного законодательства, самовольному захвату земель, рейдерству, не способствует развитию социальной инфраструктуры села.

Работа органов архитектуры и градостроительства связана со следующими недостатками: невыполнение функции контроля за реализацией положений градостроительной документации, которая должна носить декларативный, обязательный к исполнению характер; формальное отношение к обязательности соблюдения положений градостроительных документов; недостаточная жесткость отстаивания позиций градостроительной документации; формальность процедуры публичных слушаний при изменении положений градостроительной документации, не позволяющая реализовать приоритет социальных объектов на землю и учесть в полной мере мнение местных жителей и их интересы.

Работа органов местного самоуправления связана со следующими негативными действиями: деятельность органов местного самоуправления ориентирована на решение собственных проблем, а не проблем сельского хозяйства, в результате чего утрачено единство целей и интересов производства и самоуправления в социальной сфере; стремление к пополнению местного бюджета за счет любых источников, включая реализацию земель, потенциально пригодных для социальных целей; развитие практики публичных слушаний по вопросам социального развития, использования земли, являющихся по своей сути непубличными, что нарушает земельно-имущественные права сельского сообщества; отсутствие контроля за использованием земель; криминализация сферы земельно-имущественных отношений, реализация личных интересов руководителей и работников местных администраций в ущерб общественным интересам сельского населения.

Деятельность участников рынка недвижимости обусловлена привлекательностью земельных участков, потенциально пригодных для социальных целей: стремление продавцов реализовать по максимальной цене участки, освоение которых не требует больших затрат; стремление покупателей приобрести удобные, участки по низкой цене; игнорирование участниками рынка недвижимости ограничений, обусловленных целевым назначением земель; простота внесения изменений в градостроительную документацию; незаконные сделки с землей; использование финансовых преимуществ перед возможностями сельских участников рынка недвижимости и муниципалитетов.

Для деятельности строительных организаций характерны следующие действия: агрессивное лоббирование своих интересов на всех уровнях власти, обеспечиваемое высокой доходностью бизнеса и вхождением его представителей в органы власти; использование дешевой земли в сельских территориях, особенно пригородных, для строительства ликвидного жилья; удешевление стоимости строительства за счет отказа от сооружения сопутствующих объектов социального назначения; исполнение налоговых обязательств по низким ставкам, установленным для сельских поселений и межселенных территорий; отвлечение работников сельского хозяйства на строительные работы.

Собственными интересами обусловлены и действия городского населения: активное участие в сомнительных и незаконных операциях с недвижимостью, поощрение незаконных действий продавцов готовностью приобретать такое имущество; инвестирование средств только в ликвидные, высокодоходные объекты с быстрой отдачей, к которым не относятся объекты социальной инфраструктуры; использование сельских территорий для дачного, коттеджного строительства, отдыха, а не в качестве мест получения социальных услуг и трудовой деятельности; игнорирование социальных проблем сельского населения; захламление и загрязнение участков, прилегающих к дачным массивам, местам массового отдыха городских жителей; усиление социальной напряженности в сфере земельных отношений демонстрацией финансового превосходства над сельским населением, влияние на миграционные настроения сельских жителей.

Наши исследования показывают, что совершенствование системы земельно-ресурсного обеспечения социальной инфраструктуры сельских территорий требует устранения противоречий и недостатков в законодательном, градостроительном, организационно-территориальном, экономическом направлениях.

В законодательном направлении необходимо развитие градостроительного и земельного законодательства, законодательства о местном самоуправлении: закрепление приоритета использования земли в общенациональных интересах, приоритета сельского хозяйства и социальной инфраструктуры на землю; повышение устойчивости градостроительной и организационно-территориальной документации; введение обязательного, а не заявительного порядка регистрации прав на землю и кадастрового учета; развитие порядка волеизъявления сельского населения по социальным, земельно-имущественным, архитектурно-строительным вопросам; совершенствование функций местного самоуправления сельских территорий; ограничение оборотоспособности земель, предназначенных и потенциально пригодных для социальных целей; ужесточение ответственности за нарушения законодательства.

В градостроительном направлении необходимо реализовать следующие меры: совершенствование функций управления в сфере архитектуры и градостроительства; совершенствование системы территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории сельских населенных пунктов, архитектурно-строительного проектирования; реализация приоритета социальной инфраструктуры на землю при разработке градостроительной документации; усиление контроля за соблюдением градостроительного законодательства и положений, определенных градостроительной документацией; введение мониторинга за реализацией положений градостроительной документации по социальному развитию сельских территорий.

В организационно-территориальном направлении необходимы: обеспечение условий реализации всех функций управления земельными ресурсами сельских территорий, включая картографирование и изучение земельных ресурсов, прогнозирование использования земель, землеустройство, мониторинг земель, земельный надзор, взимание платежей за землю; совершенствование структуры, функций и деятельности органов управления земельными ресурсами; реформирование и развитие службы госземнадзора; совершенствование системы землеустройства сельских территорий; придание характера обязательности выполнению положений организационно-территориальной документации; научно-обоснованное проектирование использования земель социальной инфраструктуры; реализация в прогнозных и проектных землеустроительных документах приоритета социальной инфраструктуры, сельских территорий, сельского хозяйства на землю.

В экономическом направлении необходимо развитие финансовых и экономических инструментов: финансирование программ развития социальной инфраструктуры при гарантированном земельно-ресурсном обеспечении; использование платы за землю на развитие социальной инфраструктуры сельских территорий; направление средств, предназначенных для возмещения ущерба от изъятия сельскохозяйственных земель из оборота, на социальное развитие села; развитие системы кредитования сельского населения, залога земли; налоговые льготы при возведении и эксплуатации объектов социального назначения в сельских территориях; использование дифференцированных нормативов кадастровой стоимости земли и налоговых ставок в зависимости от назначения земель; повышение штрафов за нарушения законодательства и действия, препятствующие развитию социальной инфраструктуры села; компенсация сельским территориям ущерба, связанного с отвлечением трудовых ресурсов; освобождение от налогов сельских объектов социального назначения или их компенсация; повышение уровня благосостояния сельского населения.

Заключение

Таким образом, совершенствование земельно-ресурсного обеспечения необходимо для создания максимально благоприятных территориальных условий развитию социальной инфраструктуры сельских территорий. При этом следует учитывать многофункциональность земельных ресурсов и объектов социальной инфраструктуры. Для устранения частных недостатков земельно-ресурсного обеспечения необходимо системное устранение противоречий экономических интересов и действий различных субъектов в этой области. Меры по совершенствованию земельно-ресурсного обеспечения социальной инфраструктуры села необходимо реализовывать в законодательном, градостроительном, организационно-территориальном, экономическом направлениях. Это будет способствовать социальному развитию сельских территорий и их инфраструктуры, росту населения и увеличению количества занятых в сельском, лесном хозяйстве, других отраслях экономики в соответствии с региональной и местной специализацией сельских территорий. Это, в свою очередь, будет способствовать достижению положительного социального, экологического и экономического эффекта, имеющего национальный характер.

Рецензенты:

Галеев М.М., д.э.н., профессор кафедры товароведения и экспертизы товаров, ФГБОУ ВПО «Пермская ГСХА», г. Пермь;

Светлакова Н.А., д.э.н., профессор кафедры организации производства и предпринимательства в АПК, ФГБОУ ВПО «Пермская ГСХА», г. Пермь.