Некоторые авторы сводят социальную политику к «программам, организуемым правительством», к социальной защите индивидов на время или окончательно потерявших способность получать доход, но современным условиям соответствует гораздо более широкое и системное представление о региональной социальной политике, включающей систему управления социальными рисками с целью поддержания социальных стандартов для каждого человека, а не только нетрудоспособных, обеспечения социальной безопасности всего населения, а не только некоторых его категорий.
Целью региональной социальной политики является предоставление населению региона общественных услуг, важных для сохранения и развития личности. При этом сугубо индивидуальное потребление заменяется или дополняется общественным [8]. По мнению Л.И. Якобсона [10], общественные блага отличаются несоперничеством в потреблении и неисключаемостью, т.е. эти услуги доступны всем, предотвратить доступ к ним дополнительных потребителей практически невозможно, а предельные издержки их предоставления индивиду равны нулю.
Состав социально значимых услуг определяется обществом через органы власти и НКО, он является результатом сознательного выбора, обусловленного факторами, выходящими за рамки рыночной рациональности. Государство не должно быть монопольным производителем общественных услуг, их производство нельзя подчинять требованиям рентабельности, поскольку предпочтения региональных потребителей этих услуг существенно различаются, централизованное государственное управление уступает место децентрализованному общественному управлению, менеджменту регионально-муниципального участия (New public management) как органической составной части региональной экономики.
Приоритетным направлением региональной социальной политики является социальная демография, т.е. стабилизация, а при необходимости – увеличение численности жителей и трудоспособного населения региона, охрана его здоровья, повышение конкурентоспособности на рынке труда, создание рабочих мест, обеспечивающих эффективную занятость. Особо следует выделить институциональное развитие, т.е. поддержку создания региональных институтов, способствующих развитию инновационной культуры, делового климата, основанного на личной инициативе, взаимном доверии и верховенстве закона [4]. Важнейшую роль в региональной социальной политике играет культура – система ценностей, установок и институтов, определяющих нормы поведения хозяйственных субъектов, граждан и органов управления. Культура определяет доверие субъектов региональной политики друг другу, их способность учитывать в своём поведении интересы общества, степень ответственности за нарушение установленных данной культурой ценностей и правил. От этого зависит уровень коррупции в регионе, отношение к труду как тяжкой повинности или как к способу самореализации личности, восприятие инноваций как угрозы стабильности или как базы устойчивого развития экономики, отношение к богатству как награде за труд или как к краже. Культура региона как система горизонтальных связей между членами регионального социума, предусматривающая ответственность за нарушение соответствующих правил, обычаев и традиций, изменяется весьма медленно. Эту культуру нельзя изменить с помощью экспорта чужеродных данному обществу ценностей или административными методами. Культурная революция, направленная на разрыв сложившихся социальных связей с целью создания новой системы общественных отношений, обречена на провал.
Главный критерий качества регионального и муниципального управления – преодоление сложившейся в 1990-х гг. деградации общественной морали и духовной сферы общества. Основа социальной справедливости распределительных отношений – сочетание гарантий жизненно важных потребностей (труд, охрана здоровья, жильё, образование, социальное обеспечение) с последовательным распределением по результатам, а не по должностному статусу и затратам труда, ликвидацией социального паразитизма. Социально-политическую систему такого регионального хозяйства характеризует высокая культура, наследующая лучшие достижения прошлого, общественное самоуправление и гласность [2].
Первая институциональная проблема – создание системы региональных нормативно-правовых актов, соответствующих федеральным законам.
Вторая проблема – низкий уровень развития деловой инфраструктуры. По уровню привлекательности делового окружения субъектов предпринимательской деятельности для инвестирования Россия занимает 178-е место из 183 (по данным консалтинговой группы PWC (Отчет «Paying Taxes», 2014). Наиболее критичными факторами инфраструктуры являются высокая длительность получения разрешительной документации (лицензирования) и налоговая нагрузка на субъекты предпринимательства. С экономической точки зрения длительность получения разрешительной документации выражается через величину трансакционных расходов (затраты на маркетинговые исследования и поиск деловой информации, формирование договорных отношений, механизмы поддержки технологических процессов, защита прав собственности и т.д.). По исследовательским данным (Инвестиционно-строительный комплекс: теоретические, методологические и практические аспекты. Грант РГНФ № 13-02-00065. 2013–2014 (руководитель А.Н. Асаул)) их абсолютная величина в отечественной инвестиционно-строительной сфере составляет 84,97 млрд рублей, а уровень трансакционных расходов в инвестиционно-строительной сфере России самый высокий (25 %). Это существенная нагрузка на субъекты предпринимательства, в конечном счете включаемая в цену конечной продукции. Действительно, по индикаторам Мирового банка процесс лицензирования в России (297 дней) почти в 1,5 раза длиннее средней продолжительности как по странам со сближенным уровнем ВВП (198,1), так и по региону (229,5 дней). В абсолютной оценке процесс лицензирования экономической деятельности в России построен на 36 процедурах, притом что страны с аналогичным уровнем ВВП реализуют его в среднем через 16,7 актов. Сложность процесса получения разрешительной документации в первую очередь очевидна для участников инвестиционно-строительной деятельности. «…Во время строительства необходимо собрать примерно 70 подписей. Чтобы построить дом, приходится на согласования тратить в среднем около 25 млн рублей и 3 года работы» [6]. Не менее важной проблемой является защита личности и имущества граждан, качество правоприменения. По данным экспертов [9], число преступлений в 2000-х гг. росло на 2,4 % в год. Фактическое число преступлений в 2009 г. составило 26 млн (зарегистрировано 18,2 млн).
Важнейшим социальным институтом региональной экономики в новых условиях становится государственно-частное партнёрство и социальная ответственность субъектов хозяйственной деятельности, предполагающая взаимодействие органов власти, бизнеса и общества в социальной сфере. Однако это не означает, что «отличительной особенностью новой модели должно стать снижение роли государства в качестве важнейшего социального института» [2]. Образование в обществе знаний становится важнейшим и по значимости, и по числу рабочих мест сектором экономики, функцией которого является не только профессиональная, но и социальная, институциональная подготовка и переподготовка кадров в течение всей жизни, обеспечение социальной мобильности, рациональной расстановки и продвижения работников [1, 7, 5].
В 2011 г. расходы регионов на школьное образование составили 620 млрд руб., в т.ч. 560 млрд – на оплату персонала, а 60 млрд – на ремонт и оборудование школ. Эти затраты возьмёт на себя федеральный центр, регионы добавят 25–35 млрд руб., что позволит увеличить зарплату учителей на 30 % и довести её до средней в регионе (в 2011 г. средняя зарплата учителей составляла 14 тыс., а среднероссийская – 23,4 тыс. руб). Однако для достижения целей региональной образовательной политики необходимо также: реализовать требования СанПиН к школьной инфраструктуре; создать в каждом сельском и городском районе профессиональные колледжи (по опыту США и других стран с двухлетним обучением после средней школы) в качестве первой ступени всеобщего высшего образования (в начале ХХ века в регионах России было открыто большое число технических школ и училищ, которые окончили такие великие инженеры, как Зворыкин, Сикорский и др.); изменить характер обучения, ориентировав его не на заучивание сведений и дат, а на умение собирать и обрабатывать информацию, оценивать затраты, результаты и риск, принимать самостоятельные решения; согласовать перечень специальностей и программы обучения с прогнозом региональных рынков труда (до сих пор находят работу по специальности менее половины инженеров); снижение стоимости высшего образования по необходимым региону специальностям (в ряде земель ФРГ, Швеции, Норвегии, Франции, Чехии оно бесплатно для своих, а в Финляндии – и для иностранных студентов); объединение вузов региона, создание вузовских кампусов с компактными поселениями для преподавателей, поддержание условий добросовестной конкуренции на рынке образовательных услуг.
Социальное развитие региона играет решающую роль в решении его социально-демографических проблем. В то же время, по данным Комитета международных связей и национальной политики Москвы, в 1989–2010 гг. число постоянно проживающих в столице китайцев выросло в 35 раз, вьетнамцев – в 14, таджиков – в 12, молдаван и азербайджанцев – в 5, армян, грузин, арабов, корейцев – в 2–3 раза. Мигранты из других государств составляют 15 % населения и 35 % родившихся в 2010 г. Развиваются этнические анклавы и сферы деятельности. В целом 70 % москвичей родились не в Москве. Более 80 землячеств помогают им искать работу и жильё, проводить досуг и т.д. Более половины москвичей негативно оценивают межнациональные отношения в городе, 36 % считает их напряжёнными, а 15 % – конфликтными. При этом возможности возвращения в регионы России русских из других стран в значительной мере исчерпаны. По данным Всемирного Банка, за последние 20 лет в Россию приехало 21 млн чел. (уехало – 11 млн). По данным Центра миграционной политики, доля мигрантов из СНГ (в основном из Центральной Азии), не знающих русского языка, в 2005–2010 гг. выросла с 3 до 15–20 %. Работники из Украины, Беларуси и Молдовы всё чаще направляются в страны ЕС. С 2011 г. в регионах России запрещено нанимать иностранцев для розничной торговли алкоголем и лекарствами, торговли на рынках и вне магазинов.
Как отметил В.В. Путин, сила России в её многонациональности. Но если мы не поймём, как с этой силой обращаться, мы получим не великую Россию, а разъединяемую внутренними противоречиями территорию, которая будет разваливаться на глазах, которую каждый сможет поставить на колени. Федеральная Россия чуть не развалилась на региональные части в 1990-х гг., в т.ч. из-за эгоизма региональных властей. Региональная политика не должна нарушать единство управления государством.
Целесообразно вместо введённого в регионах России обучения основам одной религии по выбору перейти к обязательному изучению в школе основ всех традиционных для России религий, чтобы воспитывать не только толерантность (терпимость), но дружбу и уважение к представителям других национальностей и религий. Укрепление российской нации как эффективного сообщества многих этносов – важнейшая задача региональной политики.
Важнейшее значение для региона имеет жилищно-коммунальная политика. В ЖКХ сосредоточено 26 % основных фондов российской экономики (8 трлн руб.), выручка, по данным Минрегиона, превышает 3 трлн руб., 3 млн работников обслуживают 19 млн объектов ЖКХ площадью около 3 млрд кв. м, здесь расходуется 20 % энергоресурсов. По оценке Министерства финансов, на содержание ЖКХ уходит более 500 млрд руб. в год, из них 200 млрд руб. – на покрытие убытков. Износ основных фондов ЖКХ превышает 60 %, а в ряде МО – 70–80 %, дебиторская задолженность в 2011 г. – 660 млрд руб.
Тарифы ЖКХ постоянно повышаются, во многих регионах растут быстрее установленных нормативов, однако это не приводит к улучшению качества услуг, износ основных фондов по-прежнему растёт на 2–3 % в год. Для модернизации ЖКХ, по оценке Минрегиона РФ, необходимо 18 трлн руб., которые нельзя найти без привлечения частных инвестиций, сдачи объектов ЖКХ в концессию, установления долгосрочных цен, ликвидации посредников, подготовки квалифицированных менеджеров – управдомов, реальной конкуренции управляющих компаний.
Несмотря на расширение масштабов строительства, обеспечение населения комфортным жильём продолжает оставаться острой проблемой региональной социально-экономической политики государств ЕАЭС [3]. Успешность решения этой проблемы может быть оценена следующими показателями: доступность приобретения жилья (отношение средней рыночной стоимости стандартной квартиры к среднему совокупному доходу семьи из 3 человек); доступность социального жилья (количество граждан, имеющих право на его получение, время ожидания в очереди); эффективность функционирования рынка жилья (доля жилья, вовлечённого в сделки на рынке жилья в течение года, в общем объёме частного жилищного фонда); развитие рынка жилья, а также найма и аренды жилья в государственном и муниципальном фондах и управляющих компаний; развитие системы субсидий и кредитов на приобретение жилья (количество выделенных субсидий на приобретение жилья на 1000 семей, признанных нуждающимися в улучшении жилищных условий, количество выданных ипотечных кредитов на 10 тыс. человек, общий объём кредитов, выданных застройщикам; доля жилья, построенного за счёт кредитных ресурсов, в общем объёме жилья, введённого в эксплуатацию); объём ввода жилья и реконструкции жилищного фонда (динамика ввода жилья и реконструкции жилищного фонда – абсолютные и относительные показатели, обеспеченность комфортным жильём, объём инвестиций в жилищное строительство на 1 тыс. жителей); уровень конкуренции в строительном и жилищно-коммунальном комплексе; средняя продолжительность сроков подготовки исходно-разрешительной документации и средние расходы на её согласование; объём и эффективность выполнения государственных обязательств (доля граждан, улучшивших жилищные условия, в общем количестве граждан, имеющих право на поддержку за счёт средств бюджета, получатели субсидий по отдельным категориям граждан).
Ряд регионов имеет опыт реализации ведущих направлений социальной политики. В Пермском крае особое внимание обращается на создание центров культуры, в Кировской обл. – на активность местного самоуправления. В Адыгее реализуется программа индивидуальной социальной помощи для семей, чей доход не превышает 70 % прожиточного минимума (многодетные, неполные семьи, семьи с приёмными детьми, ребёнком-инвалидом и т.д.). Им выдавалось адресное социальное пособие (около 35 тыс. руб.), оказывалось содействие в создании подсобных хозяйств, получении участков для строительства жилья, возмещались расходы по его газификации, коммунальным услугам, лекарствам, проезду в общественном транспорте, организации отдыха и оздоровления детей. Родителям помогают освоить профессии надомного труда или работы по гибкому графику.