Scientific journal
Fundamental research
ISSN 1812-7339
"Перечень" ВАК
ИФ РИНЦ = 1,674

NORMATIVE-LEGAL REGULATION OF THE DEVELOPMENT IN THE RUSSIAN NORTH AND ARCTIC

Skufina T.P. 1
1 Luzin Institute for Economic Studies of the Kola Science Centre Russian Academy of Sciences
This article is dedicated to considering the questions of normative-legal regulation on the territories of the Russian North and the Arctic. Argued the necessity for a separate review of the legislation related to the North of Russia, and the legislation related to development of the Arctic zone of the Russian Federation. Presented the main questions and legislative acts regulating the socio-economic livelihood of the territories in the Russian North. Stated its limitedness to ensure balanced development on the territories of the Russian North. Considered the specificity of legislative support of socio-economic development in the Arctic zone of the Russian Federation. Considered the project of federal law «About the development of the Arctic zone of the Russian Federation» and its possible influence on the socio-economic development of the Russian Arctic. Disclosed the essence of complex project in planning and ensuring the socio-economic development in the Arctic zone of the Russian Federation by creating a network of supportive zones of development in the Arctic. It presents the essence of the concept of «supporting zone of the development in the Arctic». Determined the significance of formulating a special law for developing the Arctic zone of the Russian Federation. It is stated the need to return to the recognition of the entire territory of the Russian North as a special object of the state regulation.
North of Russia
Arctic
legal regulation

Рассмотрение вопросов нормативно-правового регулирования развития российского Севера и Арктики определяется серией взаимосвязанных обстоятельств. Во-первых, повышенным значением ресурсов Севера и его арктической составляющей для национальной экономики и одновременно нарастанием ряда проблем этих территорий [1, 2, 3, 4, 5, 13]. Во-вторых, нормативно утвержденным признанием Арктической зоны Российской Федерации (АЗРФ) особым объектом государственной политики и управления [10, 19, 20, 23]. В-третьих, формированием нового законодательства по вопросам социально-экономического развития АЗРФ [16, 19, 20, 23]. В-четвертых, повышенной значимостью присутствия государства в основных социально-экономических процессах на Севере и его арктической составляющей [9, 11, 12, 14, 21, 22, 24, 25].

Актуальность раскрытия специфики нормативно-правового регулирования регионов Севера и Арктики подтверждается тем, что настоящая работа связана сразу с несколькими НИР, поддержанными грантами РГНФ. Так, вопросы законодательного обеспечения Севера касаются задач и рассмотрены при их поддержке грантов РГНФ № 14-02-00128 «Трансформация социально-экономического пространства Севера России и альтернативы развития» и № 15-02-00127 «Системная динамика информационно-коммуникационного пространства и социально-экономическое развития Северо-Арктических территорий России». Вопросы формирования законодательства по развитию АЗРФ важны для полноценной реализации грантов и раскрыты при поддержке РГНФ № 16-32-00019 «Новые проблемы и перспективы социально-экономического развития регионов российской Арктики в условиях кризиса», а также совместной поддержке РГНФ и Правительства Мурманской области гранта № 16-12-51004 «Неравномерность социально-экономического развития городов и районов Мурманской области: выявление тенденций и прогноз влияния кризиса».

О необходимости разграничения законодательства по сопровождению развития Севера России и АЗРФ

Необходимость такого разграничения диктуется различиями понятий – Север и Арктика. Отметим, что в работах по экономической проблематике эти понятия не географические, а юридические [3, с. 12–13]. В региональной экономике (и экономическом аспекте науки о Севере – cевероведении) под Севером понимаются территории, обозначенные в Постановлении Совета Министров СССР 10.11.1967 г. № 1029, утверждающем «Перечень районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, на которые распространяется действие Указов Президиума Верховного Совета СССР от 10 февраля 1960 г. и от 26 сентября 1967 г.» (с последующими изменениями) [4]. АЗРФ представляет собой лишь часть Севера. По нашему мнению, АЗРФ как юридическое понятие для сопровождения социально-экономических процессов появилось 18 сентября 2008 г. В этот день были утверждены Президентом РФ Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу. Мы считаем, что как уже особый объект управления эта зона оформилась 2.05.2014, когда в Указе Президента РФ № 296 четко обозначились сухопутные территории АЗРФ. «Особенность» этого объекта заключается в том, что АЗРФ не является частью административно-территориального деления, но выделяется с точки зрения общности управления взаимоувязанными мероприятиями, научно обоснованными проектами и планами социально-экономического развития. Таким образом, Север и АЗРФ территориально разные объекты, имеющие специфическое нормативно-правовое регулирование.

Нормативно-правовое регулирование Севера России

Основным документом, сопровождающим социально-экономическую жизнедеятельность на Севере РФ, является Закон РФ от 19.02.1993 № 4520-1 (ред. от 31.12.2014) «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» в котором подтверждаются в сокращенном виде социальные нормы советского времени по компенсации северянам неблагоприятных условий проживания. Исследования показывают, что сокращение гарантий и компенсаций населения Севера негативно сказалось на социальных характеристиках северных территорий [2, 7, 8, 15, 18, 19]. Вместе с тем отмечается усиление внимания к правам коренных малочисленных народов.

Эта особенность нашла свое отражение в целой серии нормативно-правовой литературы, которая концептуально представлена в Распоряжении Правительства РФ от 21.11.2007 № 1661-р «О Концепции Федеральной целевой программы “Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока до 2015 года”». Эта Концепция основана на положениях Конституции Российской Федерации о защите прав коренных малочисленных народов и целой серии федеральных законов. В частности, в Федеральном законе от 07.05.2001 № 49-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» устанавливаются правовые основы образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока для ведения ими на этих территориях традиционного природопользования и традиционного образа жизни. В Федеральном законе от 20.07.2000 N 104-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» фиксируются общие принципы организации и деятельности общин коренных малочисленных народов, создаваемых в целях защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, прав и законных интересов указанных коренных малочисленных народов, а также определяются правовые основы общинной формы самоуправления и государственные гарантии его осуществления. Федеральный закон от 30.04.1999 № 82-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» устанавливает правовые основы гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов РФ, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов. Права коренных малочисленных народов подтверждаются также в ряде других нормативно-правовых актов, определяющих экономические и управленческие отношения ведения хозяйственной деятельности на северных территориях, но не касающихся непосредственно северной проблематики.

В наших исследованиях неоднократно подчеркивалось, что современное нормативно-правовое сопровождение развития Севера России касается, как правило, именно вопросов коренных малочисленных народов и обеспечения ряда гарантий северянам. Именно как особый, комплексный объект государственного управления Север выпадает из законотворческой тематики с 2005 г. [17, 19]. Так, в 2005 г. прекратил действовать федеральный закон, непосредственно определяющий функционирование Севера России, от 19.06.1996 № 78-ФЗ «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации». Нормативно-правовое сопровождение жизнедеятельности на Севере как комплекса взаимосвязанных целей и задач социально-экономического развития сузилось до его наименее развитой и обжитой части – АЗРФ. Это уже другая история управления и соответствующего нормативно-правового сопровождения, кратко рассмотренная нами ниже.

Нормативно-правовое регулирование АЗРФ

Как отмечалось, возникновение АЗРФ как особого объекта государственной политики мы связываем с 18 сентября 2008 г. В этот день были утверждены Президентом РФ № Пр-1969 «Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу». При всех недостатках этого документа, которые неоднократно мы отмечали в аналитических материалах по запросам органов власти и управления, именно здесь определился не только особый объект политики, но и особая предметная область, которая впервые обозначила необходимость комплексного социально-экономического развития АЗРФ. Уточним, в период СССР также ставились масштабные задачи освоения северных территорий РФ и действительно уровень и комплексность социально-экономического развития территорий Крайнего Севера и приравненных к ним областей (далее – Север) были до недавнего времени несопоставимо выше лучших зарубежных аналогов [3, 6, 7, 19, 23]. Но эти задачи освоения Севера периода СССР касались несопоставимо более широкого класса территорий, объектов, задач. Сейчас сужен и перечень задач, и территория, сжавшаяся до узкой полоски АЗРФ, которая ранее не выделялась в специфическом законодательном обеспечении и практике управления Севером.

Впоследствии перечень нормативно-правовых документов по АЗРФ постепенно пополнялся. Так, в 2014 г. для создания системы координации деятельности органов государственной власти при реализации государственной политики в АЗРФ принято Постановление Правительства РФ от 21.04.2014 № 366 (ред. от 17.12.2014) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года». И уже в этом же 2014 г. АЗРФ выделилась в особый объект уже не только политики, но и управления – мы считаем, что как объект управления АЗРФ появилась 2.05.2014, когда в Указе Президента РФ № 296 четко обозначились сухопутные территории АЗРФ. Сейчас к таким территориям относятся: Мурманская область; Ненецкий, Чукотский, Ямало-Ненецкий автономные округа; городской округ Воркута (Республика Коми); ряд улусов Республики Саха (Якутия); территории городского округа города Норильска, Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района, Туруханского района (Красноярский край); территории муниципальных образований Город Архангельск, Мезенский муниципальный район, Новая Земля», Город Новодвинск, Онежский муниципальный район, Приморский муниципальный район, Северодвинск (Архангельская область), а также земли и острова, расположенные в Северном Ледовитом океане, указанные в Постановлении Президиума Центрального Исполнительного Комитета СССР от 15 апреля 1926 г. «Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане» и других актах СССР.

Новизна объекта управления и задач управления привела к активной современной законотворческой фазе функционирования АЗРФ. В частности, в настоящее время идет активное обсуждение проекта федерального закона «О развитии Арктической зоны Российской Федерации», принятие которого ожидается в ближайшее время. В нем определяется, что АЗРФ будет управляться и развиваться единым макрообъектом как сеть опорных зон развития (5–7 зон), формируемых в арктических регионах. Согласно трактовке Минэкономразвития РФ, опорные зоны – это комплексный проект планирования и обеспечения социально-экономического развития АЗРФ, направленный на достижение стратегических интересов и обеспечение национальной безопасности в Арктике, предусматривающий синхронное, взаимоувязанное применение действующих инструментов территориального и отраслевого развития и механизмов реализации инвестиционных проектов, в том числе на принципах государственно-частного партнерства. То есть впервые в мировой практике управления арктическими территориями развитие территории АЗРФ будет представлять собой по сути единый проект планирования через взаимоувязку всех региональных, отраслевых мероприятий, включая проекты федерального значения, направленных на социально-экономическое развитие АЗРФ, на этапах планирования, целеполагания, финансирования и реализации в целях оптимизации расходов всей системы бюджетов РФ.

Этот принципиально новый подход потребует как изменения действующего нормативно-правового поля, так и принятия новых документов. Например, формирование опорных зон потребует изменений в Постановлении Правительства РФ от 5.06.2008 № 437 «О министерстве экономического развития Российской Федерации», изменения в законе 21.02.1992 г. № 2395-1 «О недрах» требуются в связи с предполагаемым продлением сроков предоставления участков недр, расположенных в границах АЗРФ, и т.д. Принятие новых документов видится, в частности, в необходимости принятия постановлений Правительства: «О создании опорных зон развития в Арктике»; уже активно обсуждаемом в научных кругах «О государственном плане научных исследований, направленных на решение задач комплексного социально-экономического развития АЗРФ» и многих других.

Выводы

Значимость социально-экономического развития Севера России находится в противоречии с постепенным сокращением принципа протекционизма в территориальной политике и соответствующим нормативно-правовым обеспечением жизнедеятельности этих территорий. Нормативно-правовое сопровождение жизнедеятельности на Севере как комплекса взаимосвязанных целей и задач социально-экономического развития сузилось до его наименее развитой и обжитой части – АЗРФ. Нормативно-правовое регулирование территориального развития позволяет утверждать – впервые в мировой практике развитие территории АЗРФ будет представлять собой единый проект планирования через взаимоувязку сети опорных зон развития в арктических регионах. Этот подход является важным и обоснованным. Однако следует вернуться к практике признания всей зоны Севера особым объектом государственного управления. Учет северной специфики позволит оптимизировать систему социально-экономического развития и систему государственного регулирования этой остропроблемной зоны.