Scientific journal

Fundamental research

ISSN 1812-7339

"Перечень" ВАК

ИФ РИНЦ = 1,674

Наращивание инвестиционной составляющей тесно сопряжено с реализацией ГЧП-проектов в России. Основной задачей ГЧП-проектов видят, прежде всего, развитие инфраструктурных объектов, повышение налоговой базы бюджетов всех уровней. Поэтому логично предположить, что ГЧП-проекты должны быть активно представлены в самом «часто упоминаемом» и «спорном» сырьевом секторе экономики, а именно топливно-энергетическом комплексе России. Однако вопрос их реализации не столь однозначен, а формы сотрудничества власти и бизнеса далеки от определенных законодателем форм.

Несмотря на то, что в выступлениях руководства страны и «Энергетической стратегии России на период до 2035 года» подчеркивается, что с помощью ГЧП планируется создать эффективный инструмент импортозамещения и межотраслевого взаимодействия, способного решить проблемы привлечения инвестиций, «формирования собственной научно-технической и промышленной базы для разработки и производства качественного энергетического оборудования и обеспечения сервиса в ключевых для устойчивого функционирования и развития ТЭК технологических областях» [5], государственно-частное партнерство в сфере ТЭК в России не получило широкого применения. Это можно объяснить тремя основными причинами: (1) в России не сложился четкий концептуальный подход к ГЧП, (2) национальная модель ГЧП находится в стадии становления, не отработаны законодательство, стандарты и формы проектов ГЧП и (3) в российском законодательстве закреплен ряд серьезных ограничений применения проектов ГЧП в сфере ТЭК.

Обратимся к российскому опыту развития ГЧП. Рынок проектов ГЧП в России начал формально развиваться после принятия Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее Закон о концессионных соглашениях). За период с 2005 по 2015 год наблюдался стремительный рост числа проектов и объема инвестиций. Так к середине 2016 года по данным официального портала «Единая информационная система государственно-частного партнерства в Российской Федерации» (далее Информационный портал ГЧП) были приняты решения о реализации 1339 проектов, из которых 873 проекта уже находятся на стадии реализации. По сравнению с показателями 2014 года количество проектов увеличилось почти в 10 раз. Динамика официально зарегистрированных в России проектов представлена в табл. 1. Показательно, что в Сибирском и Дальневосточном федеральных округах, где сосредоточены основные ресурсодобывающие компании России, рост количества проектов был одним из самых больших [2].

Таблица 1

Динамика количества ГЧП-проектов в Российской Федерации по данным ГЧП-инфо (2013–2015 гг.) [2]

Еще одной особенностью официального российского рынка ГЧП-проектов является то, что на нем практически не представлены проекты в сфере ТЭК. Из 1285 ГЧП-проектов в 2015 году только пять проектов могло быть отнесено к сфере недропользования. После вступления в 2016 году в силу Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее Закон о ГЧП) и принятия поправок к Закону о концессионных соглашениях ГЧП-проекты в сфере недропользования были исключены из базы как несоответствующие законодательству.

По качеству и объему привлеченных в проекты инвестиций российские ГЧП-проекты также не во всем соответствуют признакам классических проектов ГЧП. В отличие от стран-лидеров, США, Великобритании и Канады, большая часть ГЧП-проектов являются краткосрочными. Почти 30 % ГЧП-проектов, зарегистрированных на Информационном портале ГЧП, имеют срок реализации 3 года и менее, в то время как в большинстве стран продолжительность ГЧП-проектов составляет 10 и более лет.

Отличаются российские проекты и по механизму финансирования. Для российских ГЧП-проектов характерна необычно высокая доля инвестиций со стороны государства. Если для ГЧП-проектов развитых стран эта доля обычно составляет не более 25 %, то в российской практике успешные проекты ГЧП на 50 % и более финансируются за счет бюджетных инвестиций. Поэтому неудивительно, что совокупная доля частных инвестиций в проектах ГЧП в России не только намного меньше, чем в развитых странах, но и ниже, чем в странах БРИКС – Бразилии и Индии. Если в последних совокупные частные инвестиции в ГЧП-проекты составляют 18,89 % и 9,47 % от ВВП соответственно, то в России доля совокупных частных инвестиций составляет менее 1 % (рисунок) [2]. Многие российские ГЧП-проекты мало отличаются от обычных проектов, реализуемых за счет бюджетных инвестиций на бесплатной и безвозвратной основе, в то время как классические ГЧП-проекты предполагают инвестиционный механизм привлечения средств на основе выпуска облигаций с использованием средств частных финансовых институтов и фондов. Очевидно, что многие российские исследователи видят в ГЧП исключительно способ привлечения бюджетных инвестиций.

Отношение частных инвестиций в проектах ГЧП к номинальному ВВП [2]

Серьезным фактором, сдерживающим развитие ГЧП-проектов в России в целом и в недропользовании в частности, является наличие в реальной практике большого количества проектов квази-ГЧП. В некоторых региональных законах о ГЧП инфраструктурные проекты, реализуемые на основе государственного заказа, и соглашения о социально-экономическом сотрудничестве администраций регионов и бизнеса, а также федеральные и региональные целевые программы относят к проектам ГЧП.

Несмотря на то, что большая часть российских проектов – это концессионные соглашения в инфраструктурной и социальной сфере, есть положительный опыт реализации ГЧП-проектов и в отраслях, занятых добычей, переработкой и транспортировкой природных ресурсов. Например, создание транспортной инфраструктуры для освоения минерально-сырьевых ресурсов юго-востока Читинской области, строительство железнодорожной линии Кызыл – Курагино в увязке с освоением минерально-сырьевой базы Республики Тыва, программа комплексного развития Нижнего Приангарья (см. табл. 2). Доля таких проектов невелика. Они реализуются в рамках крупных программ развития отраслей и регионов и финансируются с помощью Инвестиционного фонда РФ и официально не относятся к ГЧП-проектам. В двух российских официальных базах ГЧП-проектов: Информационном портале ГЧП и официальном сайте Министерства экономического развития, регистрирующем проекты, финансируемые с участием Инвестиционного фонда Российской Федерации, – содержится информация только о 12 ГЧП-проектах, имеющих отношение к недропользованию, что составляет менее 1 % от числа всех ГЧП-проектов, зарегистрированных на обоих сайтах. При этом из них только 6 проектов непосредственно можно отнести к сфере ТЭК (табл. 2).

Таблица 2

Российские ГЧП-проекты в сфере ТЭК [2, 4]

Незначительное количество проектов в сфере ТЭК в России во многом объясняется законодательными ограничениями. Так в ч. 1 ст. 3 Закона о ГЧП установлен закрытый перечень объектов, в отношении которых может заключаться соглашение о ГЧП. Он прямо запрещает заключение соглашений ГЧП в отношении недр. Лицензионный характер недропользования ограничивает возможность создавать ГЧП-проекты в сфере ТЭК и в рамках Закона о Концессии. Другим законодательным барьером для развития ГЧП в ТЭК является определение частного партнера в проектах ГЧП, данное в ч. 3 ст. 3 Закона о ГЧП, согласно которому государственные и муниципальные унитарные предприятия, государственные компании, а также некоммерческие организации и «дочки» госкомпаний не могут быть частными партнерами в ГЧП-проектах. Это ограничение автоматически делает невозможным участие в ГЧП-проектах большей части крупных нефтегазовых компаний, в которых значительная доля акций принадлежит государству.

Серьезно ограничивает возможности развития ГЧП в сфере ТЭК и организационная структура входящих в его состав компаний. Большинство региональных компаний ТЭК не являются независимыми, они входят в состав крупных вертикально-интегрированных групп, имеющих регистрацию и центры прибыли в г. Москве и г. Санкт-Петербурге. Головная компания через систему трансфертных цен аккумулирует в центрах прибыли и большую часть доходов своих региональных компаний, и большую часть налоговых платежей, что серьезно ограничивает возможности реализации региональных ГЧП-проектов.

Справедливости ради надо сказать, что ситуация c относительно небольшой долей ГЧП-проектов в сфере недропользования не является специфической особенностью России, а характерна для большинства стран.

Несмотря на перечисленные выше проблемы, ГЧП-проекты в сфере недропользования и ТЭК могут активно создаваться в трех основных направлениях. Первое направление – это создание профильных производств минерально-сырьевой ориентации на основе концессионных соглашений и соглашений о разделе продукции. Примером такого рода ГЧП в России могут служить проекты освоения Эльгийского угольного месторождения (республика Саха, Нерюнгринский район), нефтегазовых месторождений Эвенкии (Юрубчено-Тохомское, Куюмбинское, Нижнеангарская группа, Собинско-Тэтэринская группа). С некоторыми оговорками к ГЧП в сфере ТЭК с участием иностранного капитала можно отнести проекты разработки углеводородного сырья в форме соглашения о разделе продукции: проект Сахалин-2, включающий Пильтун-Астохское нефтегазоконденсатное месторождение и Лунское газоконденсатное месторождение; проект Сахалин-1, включающий Чайвинское, Аркутун-Дагинское и Одоптинское месторождения нефти и газа; проект «Харьяга»; проект разработки Самотлорского нефтегазоконденсатного месторождения. Важно отметить, что такого типа ГЧП-проекты не меняют серьезно парадигму недропользования. Они выполняют задачу преодоления кризисных явлений, служат инструментом поддержки текущего состояния отраслей [1].

Второе направление – это создание объектов производственной и социальной инфраструктуры в ресурсодобывающих регионах, формирующих условия рационального природопользования, глубокой переработки и обогащения добываемых ресурсов. Ярким примером такого ГЧП-проекта в России может служить строительство комплекса нефтеперерабатывающих и нефтехимических заводов в г. Нижнекамске. Инициаторами строительства выступили правительство Республики Татарстан и компания ПАО «Татнефть», которая стала основным частным партнером, инвестором и координатором проекта. Целью проекта было: создание предприятий по переработке татарстанской нефти вблизи места ее добычи, замещение экспорта нефти реализацией высококачественных нефтепродуктов на внешнем и внутреннем рынках, что соответствовало стратегической задаче России, улучшение экологической ситуации за счет производства экологически чистых топлив и соблюдения жестких требований к выбросам при проектировании установок Комплекса, применение передовых апробированных мировых технологий.

Интеграция нефтеперерабатывающих и нефтехимических производств в единый производственный комплекс даст толчок развитию внутри- и межрегиональной интеграции предприятий региона. Уже на первом этапе ГЧП-проект обеспечил создание более 3000 новых рабочих мест, в рамках проекта было построено жилье для работников, детский сад и санаторный комплекс [3].

ГЧП-проекты второго направления, как правило, имеют значительную социальную составляющую. Они предусматривают масштабную модернизацию транспортной, энергетической и социальной инфраструктуры, направлены на решение проблем социально-экономического развития региона (повышение занятости, уровня жизни населения), поэтому они гораздо ближе подходят к смене парадигмы недропользования, но не меняют ее кардинально.

Третье направление – комплексное освоение недр. Оно связано с проектами создания новых производств, ориентированных на создание центров инновационного развития, формирования рынков и кластеров. Таких проектов пока крайне мало во всем мире. ГЧП-проекты третьего направления – это разнообразные инновационные проекты в интересах ТЭК, в том числе центры инновационного развития, технологические платформы и др. Основное их отличие связано с ориентацией на поиск и отбор идей ориентированных фундаментальных научных исследований, проведение на их основе поисковых научных исследований, НИОКР и разработку инновационных бизнес-проектов. Примером ГЧП-проектов третьего направления в ТЭК могут служить три технологические платформы по добыче природных ресурсов и нефтегазопереработке, утвержденные Правительственной комиссией по высоким технологиям и инновациям в 2011 г.: 22-я – технологическая платформа твердых полезных ископаемых (ТПИ), ориентированная на глубокую переработку и перевооружение отечественных перерабатывающих производств наукоемкими технологиями; 23-я – технологии добычи и использования углеводородов, результатом деятельности которой должны стать разработка и внедрение новых технологий по добыче, подготовке, переработке и транспортировке, бурению скважин и т.д.; 24-я – глубокая переработка углеводородных ресурсов, предполагающая создание условий для технологической модернизации и повышения конкурентоспособности нефтегазопереработки, промышленности нефтехимического и органического синтеза с использованием процедур форсайта [3]. Основная задача технологических платформ состоит в отборе идей фундаментальных исследований, проведении на их основе поисковых исследований, научно-исследовательских работ и разработке инновационной бизнес-концепции. Как форма развития ГЧП она не только создает принципиально новые технологии, но и, что не менее важно, вовлекает бизнес и научно-исследовательские организации в процесс формирования и развития новых рынков на основе тесного взаимовыгодного сотрудничества.

Проведенный анализ показал: несмотря на то, что сами двери в ТЭК всегда открыты для новых инвестиционных проектов, ГЧП-проекты развиваются крайне медленно. Из всех сложившихся форм реализации ГЧП-проектов, проекты, ориентированные на инновационную модель комплексного освоения недр, потенциально имеют большие перспективы. Именно они способны кардинально решить проблемы ТЭК и ресурсодобывающих регионов за счет перехода на новую парадигму недропользования, опирающуюся на идеи комплексного использования природных ресурсов, устойчивого социально-экономического развития территорий на основе внедрения новых технологий, формирования и развития внутреннего рынка.