Эволюция развития особо охраняемых природных территорий
История развития особо охраняемых природных территорий началась восемь веков назад. Первые охраняемые территории создавались из утилитарных соображений в основном с целью охраны охотничьих угодий от посягательства простолюдинов. Одной из первых охраняемых территорий стала Беловежская пуща, особый статус которой закрепил князь Даниил Галицкий (1220–1264). В России в период царствования Алексея Михайловича (1645–1676) охраняемые территории были созданы вокруг Москвы, в окрестностях Петербурга, Киева, на Кавказе и в Крыму, где была установлена «государева заповедь» или сезонные ограничения на охоту и на хозяйственную деятельность. Первые, в нашем понимании, настоящие заповедники стали появляться в России в конце XIX века, их основателями стали дворяне, понимавшие необходимость проведения природоохранных мероприятий [1].
Начало XX века в России стало отправной точкой следующего столетия развития заповедников и других типов охраняемых территорий, характеризующегося цикличностью государственной активности по принятию значимых управленческих решений [5]. В 1958 г. – принятие перспективного плана географической сети заповедников. В 1979 г. – утверждение схемы рационального размещения государственных заповедников, заказников, спортивных и промысловых охотничьих хозяйств в РСФСР на период до 1990 года. В 1986 г. одобрена перспективная программа по организации государственных заповедников и национальных парков в СССР на период до 2000 года. В 1990 г. – принята Программа создания общесоюзной системы особо охраняемых природных территорий. В период 1994–1995 гг. принят Перечень государственных природных заповедников и национальных природных парков, рекомендуемых для организации на территории Российской Федерации в 1994–2005 гг., в 1995 г. – принят закон об особо охраняемых природных территориях [9]. В 2001–2002 гг. впервые для России было проведено обследование всех особо охраняемых природных территорий. В 2001–2006 гг. принята Экологическая доктрина [3] и определена стратегия развития особо охраняемых природных территорий до 2015 г. [4].
Сегодня, в России последовательно реализуется государственная политика развития ООПТ на принципах устойчивого развития. В Российской Федерации 2017 год объявлен Годом особо охраняемых природных территорий [10] с проведением программных мероприятий по развитию науки и популяризацию знания, природоохранных акций и др. Это открывает новые возможности для совершенствования методов государственно-частного партнерства в процессе управления устойчивым развитием особо охраняемых природных территорий [6].
Развитие подхода к управлению устойчивым развитием особо охраняемых природных территорий
Процессы управления устойчивым инновационным развитием особо охраняемых природных территорий (ООПТ) требуют внедрения организационно-экономических инноваций, которые позволят повысить устойчивость территорий к изменениям условий внешней среды. Под организационно-экономическими инновациями автором понимается создание и внедрение новых оригинальных методик управления, применение которых позволит качественно улучшить как сам процесс управления, так и их включение в устойчивое инновационное развитие региона на основе полноправного социально-экономического субъекта.
Процесс управления устойчивым инновационным развитием ООПТ в контексте регионального развития осуществляется на основе следующих принципов:
1) учет взаимных интересов;
2) целевая направленность на извлечение полезности во взаимодействии;
3) уникальность;
4) адаптивность;
5) изменчивость отдельных параметров при сохранении общей стабильности.
Регулирование ООПТ в контексте устойчивого инновационного регионального развития включает в себя обоснование и реализацию комплекса управленческих решений в области принципов и методов обеспечения их эффективного функционирования и развития.
Целью системы управления устойчивым инновационным региональным развитием на основе включения особо охраняемых природных территорий как полноправного инновационно активного субъекта экономического развития является решение проблем, стоящих перед входящими в нее участниками (отдельные объекты) – развитие ресурсов особо охраняемых природных территорий при сохранении качества окружающей природной среды. При этом следует понимать, что развитие этих ресурсов должно осуществляться на основе повышения их ценности для общества, максимального продвижения к человеку. Это может быть осуществлено на основе создания новой эффективной институциональной структуры, стимулирующей инновационную деятельность – регионального кластера, который бы объединил как участников этого процесса со стороны существующей системы, так и субъектов социально-экономической сферы с мотивированными и устойчивыми отношениями, способными включиться в этот процесс.
Для решения этих проблем предлагается создание системы управления инновационной деятельностью ООПТ как субъекта развития региональной экономической системы. Суть подхода заключается в выработке новых способов воздействия на особо охраняемые природные территории как инновационно активного субъекта социально-экономического развития для реализации поставленных задач с учётом их своевременности и целесообразности.
Система управления на основе сочетания принципов инновационного и устойчивого развития сформулирована на основе комплексного использования динамического, функционального, институционального, адаптивного и маркетингового подходов в выстраивании организационно-экономических инноваций (рисунок).
Организационно-экономические инновации в управлении устойчивым развитием особо охраняемых природных территорий. Источник: составлено автором
Под организационно-экономическими инновациями понимается улучшение социально-организационных технологий и организации деятельности по управлению устойчивым развитием ООПТ, внедрение новшеств в эффективное распределение имеющихся у ООПТ ресурсов, повышение их ценности и качества.
Рассмотрение методов управления в рамках динамических организационно-экономических инноваций подхода проводится с учетом накопленного опыта создания и организации деятельности особо охраняемых природных территорий для сохранения окружающей природной среды. Использование методов динамического подхода способствует тому, что система управления постоянно имеет точные данные об изменении состава региональной сети особо охраняемых природных территорий в текущем промежутке времени.
В этой связи использование динамического подхода в организационно-экономических инновациях позволяет оценить состояние особо охраняемых природных территорий региона. Полученная информация будет являться основной для составления статической отчетности, а в дальнейшем – информационной базой для осуществления программно-целевого планирования регионального развития [8].
Система управления через развитие динамического подхода выражена в том, что информация о состоянии региональной сети особо охраняемых природных территорий будет отражаться в Реестре особо охраняемых природных территорий, итоги их деятельности – находить отражение в официальных изданиях статистической информации.
В рамках функционального подхода организационно-экономические инновации рассматриваются как совокупность функций по охране окружающей природной среды и ее экстенсивному использованию при оптимальных соотношениях между экологией и экономикой.
Использование данного подхода позволяет выявить уровень соответствия функций ООПТ кругу решаемых задач через определение количественных и качественных факторов, влияющих на выполнение задач, разработку показателей их оценки, проведение мониторинга процессов и показателей эффективности их деятельности [7].
В части оценки использования данного подхода к управлению ООПТ в регионах можно отметить, что не весь функционал, определённый системой управления выполняется в должной мере. Если по выполнению некоторых функций можно отметить удовлетворительное состояние, то выполнение ряда управленческих функций находится на неудовлетворительном уровне, либо вообще не выполняется. В целом, сформированное ранее проблемное поле отражает состояние системы управления ООПТ в регионах РФ. В частности, практически не обеспечены управленческие функции по научно-методическому обеспечению системы управления ООПТ, практически не созданы объекты инфраструктуры поддержки, вследствие чего отмечена низкая кадровая и информационно-аналитическая обеспеченность управленческих процессов.
Применение институционального подхода в создании организационно-экономических инноваций в системе управления деятельностью ООПТ позволяет определять формальные и неформальные ограничения системы управления, а также определять факторы принуждения системы к выполнению решаемых задач.
Деятельность ООПТ регулируется формальными ограничениями, задаваемыми законодательным путем через принятие нормативно-правовых актов и их выполнение. Деятельность ООПТ регулируется через механизмы федерального и регионального законодательства, которым устанавливаются полномочия регулирующих органов, режимы природопользования, ответственность за нарушения этих режимов, принимаются программные решения по развитию особо охраняемых природных территорий и др.
Неформальными ограничениями выступают соглашения, достигнутые между регулирующими органами и представителями общественности и деловых кругов региона. Закрепление этих намерений позволяет совместно осуществлять природоохранные и экологические мероприятия, вести совместную деятельность в границах особо охраняемой природной территории. Развитие таких отношений позволяет сформировать и укрепить инфраструктуру поддержки деятельности по развитию особо охраняемых природных территорий. Между тем, стоит отметить, что в рамках институционального подхода подразумевается взаимодействие как государственных, так и общественных и деловых сообществ. В этой связи отмечаем, что при полной представленности государственных органов управления, другие участники процесса – общественные организации, деловые сообщества и прочие участники практически не представлены.
Организационно-экономические инновации на основе адаптивного подхода позволяют учесть и оценить возможности преобразования системы управления ООПТ. В том числе оценить способность осуществлять изменения с учётом востребованности экосистемных и рекреационных услуг с сохранением основного предназначения особо охраняемых природных территорий. Использование адаптивного подхода позволяет сфокусировать внимание на актуальных проблемах, определению путей их решения, придать новый импульс для поддержания и их развития в будущем, повысить их важность в социально-экономическом развитии региона.
Результаты исследований показали, что в силу ограниченности возможностей государства по поддержке и развитию ООПТ необходим поиск новых методов управления для решения задач по развитию существующих ресурсов. В этой связи, организационно-экономические инновации на основе маркетингового подхода к управлению ООПТ определяют ориентацию уже созданных и планируемых к созданию особо охраняемых природных территорий на удовлетворение потребностей населения в рекреационных услугах и продукции. Решение этих задач должно достигаться через внедрение маркетинговых механизмов в деятельность ООПТ для изучения потребностей региона в их продукции и услугах, разработку мероприятий по их продвижению к потребителям, проведение работы по расширению их предложения на рынке. Использование маркетинговых методов управления является новым для этой сферы, отказ же от их использования приведет в конечном итоге к недоиспользованию потенциала ресурсов особо охраняемых природных территорий для повышения качества жизни и среды обитания человека.