В последнее время все больше и больше говорят о риск-ориентированном подходе и задачах, которые он призван решать в различных сферах экономики. В данной статье авторами осуществлена попытка увязать основные моменты риск-ориентированного подхода в области охраны труда и безопасности производства с экономическим влиянием на производственную деятельность предприятий и организаций.
Главная цель риск-ориентированного подхода в области охраны труда и безопасности производства – стимулирование устойчивого добросовестного поведения работодателей по обеспечению соблюдения ими обязательных требований трудового законодательства, применению конкретных мер по улучшению условий труда работников, проведению специальной оценки условий труда и внедрению системы внутреннего контроля [1]. Внедрение риск-ориентированных подходов в сфере труда предполагает [1, 6]:
– переход к системе планирования надзорной деятельности;
– предотвращение угроз жизни и здоровью работников;
– сокращение избыточного административного давления на добросовестных работодателей;
– мотивация работодателей к улучшению условий труда.
Среди работодателей, как известно, имеются те, кто соблюдает требования законодательства, а есть и те, кто сознательно игнорирует требования нормативных документов. А нарушения в области безопасности производства и охране труда различаются по уровню последствий и соответственно, имеют различные экономические последствия. В основе концепции риск-ориентированного подхода как раз и лежит принцип разумного надзора, в соответствии с которым предполагается не только дифференцировать надзорные мероприятия, но и создать инструменты поддержки предприятий и организаций. Риск-ориентированные подходы стали одним из направлений новой Концепции повышения эффективности федерального надзора в сфере труда [2], где отмечено, что вопросы трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений распространяются на подавляющее большинство населения и неизменно включаются в программные и стратегические документы в качестве приоритетных. Также в документе говорится о том, что в настоящее время модель контрольно-надзорной деятельности в сфере труда требует изменения в части ее приведения в соответствие современным потребностям общества и происходящим технологическим изменениям, что характеризуется комплексом взаимосвязанных и взаимообусловленных факторов, к которым, в частности, относятся следующие [2]:
– отсутствие формализованного перечня критериев или стандартов, которым должны соответствовать условия труда на предприятиях (в организациях) и в соответствии с которыми должна осуществляться надзорная деятельность;
– недостаточность мотивации работодателей к соблюдению требований трудового законодательства, недостаточность механизмов стимулирования к улучшению хозяйствующими субъектами условий труда, дисбаланс системы мер стимулирования к соблюдению трудового законодательства и мер ответственности за его нарушения;
– недостаточность применения проверяющими мер предупредительного и профилактического характера;
– отсутствие в практике планирования и проведения контрольно-надзорных мероприятий учета вероятности причинения вреда охраняемым ценностям в сфере труда и ее соотнесения с ресурсоемкостью контрольно-надзорной деятельности;
– низкий охват проверочными мероприятиями подконтрольных субъектов.
При этом в Концепции отмечается, что результативное решение существующих проблем возможно только в условиях смещения акцента с действующей «модели санкций», при которой государственный контроль (надзор) в основном направлен на выявление уже совершенного нарушения и наказание за несоблюдение правил и требований, на «модель соответствия», в основе которой лежат упреждающие действия, ориентированные на профилактику и предупреждение нарушений и происшествий [2]. Переход к «модели соответствия» должен содействовать улучшению условий труда, информационной обеспеченности работников и работодателей, применению «культуры профилактики» на предприятиях [2].
В настоящее время проходит апробацию множество инструментов внутреннего контроля, благодаря которому работодатель может проанализировать свою систему управления в сфере труда и безопасности производства и получить рекомендации по ее корректировке или улучшению, а следовательно, и экономии своих средств. На законодательном уровне идет проработка различных сервисов, в частности, например, «Электронного инспектора», разрабатывается возможность такого механизма, как предупреждение работодателя и «отложенный штраф» [1]. «Электронный инспектор», например, должен позволить не только выявить недостатки внутреннего трудового контроля на предприятии и получить подробную инструкцию по устранению нарушений, но и исключить неоднозначность и неопределенность трактовок требований трудового законодательства [1].
В рамках «разумного надзора» создается инструмент «обязательного предупреждения» работодателя и «отложенного штрафа» за, впервые совершенные правонарушения, если эти нарушения не повлекли причинение вреда жизни и здоровью работника или возникновение угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, а также за совершенное работодателем правонарушение, не влияющее напрямую на права работников [1].
Ненадлежащее осуществление руководителями контроля за соблюдением законодательства о труде и охране труда в организациях напрямую ведет к штрафным санкциям от надзорных органов, а следовательно, к экономическим затратам предприятия. С 2015 г. внесены изменения в Кодекс РФ об административных правонарушениях, которые увеличили размер штрафов за нарушения в сфере труда в несколько раз.
В этой связи риск-ориентированный подход в сфере охраны труда и безопасности производства приобретает все большую актуальность, так как направлен на снижение риска причинения вреда двум охраняемым законом ценностям в сфере труда: это жизнь и здоровье работников и иные права, и законные интересы работников, то есть первый риск – это вопросы охраны труда, второй – остальные институты трудового права, заработная плата, трудовые отношения, режим труда и отдыха и т.д.
Риск-ориентированный подход предполагает эффективность и адресность, которая заключается в том, что у предприятий есть отраслевые особенности, в том числе связанные с повышенными рисками для работников. Но очевиден и тот факт, что каждый работодатель уникален: кто-то активно занимается вопросами охраны труда, а кто-то осуществляет это «по остаточному принципу». Чтобы учесть этот фактор, предполагается применять, так называемую «динамическую модель» [1], в соответствии с которой сроки плановых проверок будут зависеть от эффективности менеджмента в области охраны труда и безопасности производства на предприятии.
Менеджмент же предприятия в области безопасности производства и охраны труда предполагает: наличие (отсутствие) существенных нарушений действующего федерального законодательства в предыдущих периодах, например, своевременность устранения нарушений, ранее выявленных при проверках, своевременность предоставления материалов и оплата штрафов и др.; наличие (отсутствие) подтвержденных жалоб в предыдущих периодах; наличие (отсутствие) системы внутреннего контроля, а также коэффициент тяжести несчастных случаев в организации [1] (например часто бывает так, что жалоб от работников не поступает, функционирует система трехступенчатого контроля в организации, своевременно выплачивается заработная плата, но в организации имел место несчастный случай).
К критериям же так называемой «динамической модели» [1] в охране труда относятся:
– наличие или отсутствие подтвержденных жалоб в предыдущие периоды;
– реализация мероприятия по усилению социальной защищенности работников;
– наличие или отсутствие системы внутреннего контроля;
– наличие (отсутствие) существенных нарушений трудового законодательства в предыдущих периодах;
– уровень травматизма.
Наряду с указанными факторами прорабатываются дополнительные факторы, влияющие на снижение или повышение уровня риска применительно к конкретным предприятиям, такие как наличие профсоюзной организации, коллективного договора, членство в объединениях работодателей, наличие эффективной системы внутреннего контроля, наличие комиссии по трудовым спорам [1].
В настоящее время наблюдается законодательное оформление риск-ориентированной модели управления охраной труда. Постановление Правительства от 17.08.2016 г. № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора)» [3] по сути законодательно зафиксировало обязательство работодателей внедрять и реализовывать риск-ориентированный подход, утвердив Правила отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности и Перечень видов государственного контроля (надзора), которые осуществляются с применением риск-ориентированного подхода. Это позволяет определить интенсивность проведения проверок контрольно-надзорными органами и тем самым снизить административную нагрузку на предприятия. Риск-ориентированный подход будут применять Госпожнадзор, Роспотребнадзор, Роскомнадзор и Федеральное медико-биологическое агентство России [4].
Предполагается, что каждое предприятие будет оцениваться по следующим критериям: вероятность нарушений, тяжесть и масштабность их последствий. В плановом порядке на предприятия с высокой степенью риска нанесения ущерба здоровью сотрудникам проверяющие органы будут приходить ежегодно. Компании со средним уровнем риска планируют проверять раз в четыре года, а работодателей с низкой категорией риска (6-й класс опасности) от проверок вообще освободят [4].
В качестве исходной информации для отнесения предприятия к категории риска или определенному классу (категории) опасности предполагается использовать статистические данные о значениях показателей по следующим подкритериям: вид экономической деятельности, условия труда на рабочем месте и заработная плата [1]. Например, Роструд предполагает, что подкритерий условия труда будет определяться на основании результатов специальной оценки условий труда (далее СОУТ), которую обязаны провести все работодатели. Что касается уровня заработной платы, то в случае, когда среднемесячная зарплата работников на предприятии ниже среднего уровня по отрасли, то это будет расцениваться как рискпорождающий фактор и, соответственно, как повод провести плановую проверку [1]. Критерии отнесения предприятия к той или иной категории риска в обобщенном виде представлены на рис. 1 [1].
Рис. 1. Критерии отнесения предприятия к категории риска
Также, например, категория риска предприятия Рострудом будет устанавливаться с учетом уровня вероятности причинения вреда охраняемым законом ценностям, уровня тяжести последствий причинения такого вреда и масштабности, а также с учетом динамических факторов или условно переменных характеристик предприятий. Уровень вероятности, тяжести и масштабность могут определяться на основе статических факторов или условно постоянных характеристик предприятий [1]. Значения условно постоянных характеристик предприятий будут определяться на основе усредненных данных о соблюдении трудового законодательства работодателями в конкретных отраслях или субъектах РФ (например, те же условия труда на рабочем месте) [1].
К условно переменным критериям предприятия или организации, которые будут существенно влиять на конечную категорию рисков, относят: наличие или отсутствие подтвержденных жалоб, существенных нарушений законодательства в области охраны труда и безопасности производства, реализация мероприятий по улучшению условий труда, наличие или отсутствие системы внутреннего контроля, а также частота и тяжесть несчастных случаев, при этом при определении категории риска причинения вреда жизни и здоровью работников последний показатель является основополагающим [1].
В зависимости от значений условно постоянных и условно переменных характеристик предприятий будут определяться балльные оценки уровня вероятности, уровня тяжести, масштабности и непосредственно уровень риска предприятия. Также фактором, понижающим категорию риска, будет являться реализация мероприятий по развитию так называемой «системы социального партнерства» [5, 6] – системы цивилизованных общественных отношений, которая обеспечивает согласование и защиту интересов тех же работников, работодателей, на основе договоров и соглашений.
Обобщенная формула определения итоговой категории риска представлена на рис. 2 [1].
Таким образом, внедрение риск-ориентированного подхода в различных сферах экономики и в надзорной деятельности в частности позволит сократить число нарушений обязательных требований трудового законодательства, представляющих угрозу причинения вреда жизни, здоровью и иным правам и законным интересам работников, количество несчастных случаев на производстве. Мероприятия, проводимые государством с применением риск-ориентированного подхода, создают механизмы поддержки и снижения административной нагрузки на добросовестных работодателей за счет оптимизации надзорной нагрузки и создания институтов цивилизованного рынка труда.
Существенным же преимуществом пр
Существенным же преимуществом применения риск-ориентированного подхода для работодателей станет снижение экономических издержек предприятий и сокращение избыточного административного давления. У работодателей появится возможность влиять на обоснованное изменение категории риска за счет, например, улучшения условий труда, проведения специальной оценки, внедрения системы внутреннего контроля и развития системы социального партнерства.