Scientific journal
Fundamental research
ISSN 1812-7339
"Перечень" ВАК
ИФ РИНЦ = 1,087

PROBLEMS AND PERSPECTIVES OF THE APPLICATION OF OECD’S ARRANGEMENT ON OFFICIALLY SUPPORTED EXPORT CREDITS IN DEVELOPMENT OF EXPORT LENDING IN RUSSIA

Karpov V.V. 1, 2 Snezhanskaya N.N. 2 Khairov B.G. 1, 2
1 Financial University under the Government of the Russian Federation
2 Economic research laboratory of IEIE SB RAS
Статья посвящена анализу возможностей и перспектив применения Договоренности по официальным экспортным кредитам ОЭСР (ДОЭК) в развитии экспортного кредитования промышленной продукции с государственной поддержкой в России. Раскрываются расхождения между нормами российского законодательства и ДОЭК. Выявляются негативные и позитивные моменты для российской экономики при имплементации ДОЭК в национальную правовую систему РФ. Особое внимание уделено вопросу формирования минимальных процентных ставок по экспортным кредитам согласно правилам ДОЭК. Выявлена необходимость разработки методики оценки влияния государственной поддержки экспорта на результативность экспортных операций для определения эффективности государственных программ содействия развитию экспорта промышленной продукции. Анализ российской практики государственной поддержки экспорта российской продукции показал, что в РФ недостаточное внимание уделяется стимулированию экспорта продукции малых и средних предприятий. Авторы исследуют проблемы совместного регулирования странами Евразийского экономического союза предоставления промышленных экспортных кредитов и унификации их условий с учетом международной практики субсидирования экспортных кредитных операций в качестве одного из важнейших инструментов государственной поддержки экспорта. Результаты исследования могут быть использованы при разработке программ государственной поддержки экспорта промышленной продукции (работ, услуг), а также в рамках образовательного процесса. Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финуниверситета.
The article is devoted to the analysis of the possibilities and perspectives for applying of the OECD’s Arrangement on officially supported export credits (the Arrangement) in the Development of Export Crediting of Industrial Products with government support in Russia. The discrepancies are between the norms of Russian legislation and the Arrangement disclosed. Negative and positive aspects for the Russian economy are identified with the implementation of the Arrangement in the national legal system of the Russian Federation. Particular attention is devoted to the formation of minimum interest rates on export credits in accordance with the rules of the Arrangement. The need to develop a methodology for assessing the impact of state support for exports on the performance of export operations to determine the effectiveness of government programs to promote the development of industrial exports has been identified. Analysis of the Russian practice of state-sponsored export credits of Russian products showed that in the Russian Federation insufficient attention is paid to stimulating the export of products of small and medium-sized enterprises. The authors are explored the problems of collective regulation by the member of the Eurasian Economic Union of the provision of industrial export credits and the unification of their conditions, using international expertise of the export credits’ subsidizing as a key instrument of the government support of the national exports. The results of the study can be used in the elaboration of programs of government support for the export of industrial products (works, services) as well as in the framework of the educational process. This article is prepared according to the results of research carried out at the expense of budget funds by the state task of Financial University under the Government of the Russian Federation.
international economic activity
government support of the export
WTO
OECD
EAEU
export credits
export subsidies
harmonization of legislation

В современном мире ни одно государство не может нормально существовать без продуктивного сотрудничества с другими странами, поскольку полная изоляция крайне неблагоприятно сказывается на функционировании экономических, политических, социальных связей. Для облегчения процессов согласования разнящихся взглядов и подходов к решению определенных ситуаций создаются разнообразные международные органы, организации, межгосударственные объединения. К числу наиболее влиятельных экономических организаций относится Организация экономического сотрудничества и развития (далее – ОЭСР).

С целью использования Россией передовых международных инструментов осуществления рыночных преобразований на макроэкономическом и отраслевых уровнях, включающих создание соответствующей нормативно-правовой и институциональной инфраструктуры открытой экономики, 8 июня 1994 г. была подписана Декларация о сотрудничестве между РФ и Организацией экономического сотрудничества и развития [1]. Одним из условий принятия в данную организацию для Российской Федерации было членство во Всемирной торговой организации (далее – ВТО), однако вскоре после получения данного статуса в августе 2012 г. деятельность по вступлению России в ОЭСР была приостановлена на некоторое время (for the time being – пер. с англ.: до поры до времени, на некоторое время) по требованию Украины на основе решений ОЭСР от 12.03.2014 г. и 13.03.2014 г. относительно вопроса о процессе присоединения РФ [2]. В связи с этим ОЭСР перестала поддерживать действия и проекты России практически по всем направлениям, связанным с анализом, оценкой степени соответствия страны условиям вступления в указанную организацию. Кроме того, поскольку на заседаниях различных органов ОЭСР вопросы присоединения РФ больше не могли рассматриваться, Россия утратила возможность получения официальных заключений по поводу степени соответствия российского законодательства и практики его применения требованиям, которым должны удовлетворять присоединяющиеся к ОЭСР государства.

Соответственно, дальнейшую работу по взаимодействию с данной организацией нужно было перестраивать на совсем иных принципах сотрудничества, поэтому 20 марта 2014 г. было принято распоряжение Правительства РФ о распределении обязанностей между федеральными органами государственной власти по вопросам взаимодействия России и ОЭСР [3]. В частности, на Минэкономразвития, Минфин, Минпромторг России, а также в ряде случаев на Внешэкономбанк, АО «Российское агентство по страхованию экспортных кредитов и инвестиций» (далее – АО «ЭКСАР»), АО «Государственный специализированный Российский экспортно-импортный банк» (далее – АО «РОСЭКСИМБАНК») – были возложены функции налаживания сотрудничества с рабочей группой ОЭСР по экспортным кредитам и кредитным гарантиям (п. 25 указанного распоряжения).

Россия в одностороннем порядке продолжила работу по гармонизации национального законодательства с нормами ОЭСР. Во-первых, это, несомненно, ускорит в будущем процесс вступления страны в члены ОЭСР в случае отмены решения о приостановке деятельности по принятию РФ в состав данной организации. Во-вторых, что немаловажно, это способствует внедрению в российскую законодательную базу и практику государственного регулирования экономики передового мирового опыта, улучшению условий ведения бизнеса, росту делового и финансово-кредитного рейтинга и, как следствие, – притоку иностранных инвестиций. Так, с учетом положений Рекомендации Совета ОЭСР по регуляторной политике и государственному управлению относительно выявления и оценки фактических положительных и негативных результатов принятия правовых актов и обнаружения в них норм, необоснованно ухудшающих осуществление предпринимательской и иной экономической деятельности, 30 января 2015 г. в РФ были утверждены Правила проведения оценки фактического воздействия нормативных правовых актов [4].

Цель исследования: определение роли актов ВТО и ОЭСР по вопросам предоставления отечественным компаниям-экспортерам кредитов с государственной поддержкой в обеспечении благоприятных условий реализации российской продукции на зарубежных рынках, выявление позитивных и негативных аспектов имплементации данных нормативных актов в российскую правовую систему.

Материалы и методы исследования

Эмпирическую базу исследования составили нормы национального и международного законодательства по вопросам экспортного кредитования, а также практика их применения и сотрудничества с ОЭСР и ВТО в контексте национальных интересов России. Теоретической и методологической основой исследования послужили основные положения в области экономико-правового прогнозирования и стратегического планирования, государственные программы содействия развитию экспорта промышленной продукции. В работе были использованы общенаучные методы (анализ, синтез, единство исторического и логического), экспертно-аналитический метод, системный подход, сравнительный метод.

Результаты исследования и их обсуждение

Интеграция торгово-экономических связей России в систему международных отношений должна осуществляться с учетом многих нормативных актов, регулирующих внешнюю торговлю между странами. В числе актуальных задач стоит гармонизация российского законодательства и правоприменительной практики с Договоренностью ОЭСР об экспортном кредитовании с государственной поддержкой (далее – ДОЭК) и Соглашением ВТО по субсидиям и компенсационным мерам (далее – ССКМ), поскольку нормы ДОЭК очень тесно взаимосвязаны со стандартами ВТО относительно правил предоставления государственного субсидирования экспорта.

Существуют различные переводы названия акта ОЭСР (Arrangement on officially supported export credits): договоренность об официальных экспортных кредитах, соглашение об официально поддерживаемых государством экспортных кредитах и др. [5]. Поэтому во избежание разночтений остановимся на использовании аббревиатуры – ДОЭК. ССКМ входит в пакет соглашений Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров 15 апреля 1994 г., в частности в Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ), и является обязательным для всех членов ВТО. Официальные переводы и опубликование указанных актов в РФ отсутствуют.

Общеизвестно, что нормы ВТО довольно жестко ограничивают сферу государственного кредитования экспорта (так, ССКМ регламентирует правила выдачи государственных субсидий предприятиям-экспортерам, а также очерчивает инструменты противодействия импорту товаров с необоснованной государственной поддержкой). Тем не менее государство все же может оказывать поддержку национальным предприятиям, производящим продукцию, предназначенную на экспорт, – на условиях, максимально приближенных к рыночным и с учетом положений ДОЭК, например, путем субсидирования ставки по кредитам, страхования экспортных контрактов, предоставления государственных гарантий – на платной основе.

Сильно осложняет работу по имплементации норм ДОЭК в российское законодательство отсутствие официальных переводов данного акта с английского на русский язык. ДОЭК была принята в 1978 г. и периодически пересматривается, поэтому для России важно постоянно придерживаться курса на изменения этого акта. Только в 2018 г. Директоратом по торговле и сельскому хозяйству ДОЭК была утверждена в двух редакциях (в январе и июле 2018 г.). Дважды изменения вносились и в 2017 г. (в феврале и в октябре).

Помимо общих редакционных поправок, касающихся устранения терминологических разночтений и коллизий между перекрестными ссылками внутри данного документа, изменения, внесенные в ДОЭК в июле 2018 г. оказывают, в частности, влияние на правила экспортного кредитования в гражданской авиации. По сравнению с редакцией октября 2017 г. в ДОЭК в январе 2018 г. были внесены изменения, касающиеся отмены обязательного использования информационной системы ОЭСР, работающей в режиме онлайн (OLIS). В частности, для аннулирования своей причастности к договоренности участник теперь может использовать для уведомления ОЭСР в письменной форме не только ее специализированную информационную систему OLIS, но любые средства электронной связи, поддерживаемые в ОЭСР для облегчения взаимодействия между участниками и Секретариатом, в том числе обычную электронную почту (ст. 8). Все сообщения между назначенными в каждой стране контактными должностными лицами могут осуществляться посредством любой мгновенной связи, включая e-mail, с учетом обеспечения их конфиденциальности (ст. 54).

Кроме того, из текста ДОЭК были изъяты примечания к приложению VII о терминах и условиях проведения финансовых трансакций (они были непосредственно включены в содержание ст. 2 и 3 «b»).

Важность ДОЭК для России относительно ее применения в практике международной торговли обусловлена тем, что документ регламентирует ряд весьма значимых моментов для проведения экспортно-импортных операций. Прежде всего это касается определения терминов, понятий, процедур, используемых при осуществлении внешнеторговых сделок. Также акт содержит указания на минимально допустимые значения процентной ставки по экспортным кредитам (Commercial Interest Reference Rate, CIRR) и минимальные ставки вознаграждения за кредитные риски (Minimum Premium Rate For Credit Risks, MPR), верхний предел, объем и условия страхового покрытия; структуру, сроки и порядок погашения экспортных кредитов и т.д.

Например, участники ОЭСР, намеревающиеся предоставить заинтересованным субъектам официальную государственную финансовую поддержку по кредитам с фиксированной процентной ставкой, должны с самого начала предпринимать усилия для того, чтобы применять для этого минимальные процентные ставки (CIRRs). Последние должны удовлетворять следующим требованиям:

а) CIRRs являют собой последние на момент предоставления господдержки процентные ставки по коммерческому кредитованию на национальном рынке соответствующей валюты;

б) они должны быть аналогичными ставке для отечественных заемщиков первого класса (то есть с более низкой процентной ставкой, чем для других получателей кредита);

в) CIRRs определяются с учетом затрат на привлечение средств (фондирование) для финансирования проектов по фиксированной процентной ставке;

г) CIRRs не должны создавать условия, препятствующие здоровой конкуренции на внутреннем рынке;

д) CIRRs должны быть максимально приближены к ставке, доступной для зарубежных заемщиков первого класса (ст. 19 ДОЭК).

При определении значений CIRRs участникам уже на начальной стадии необходимо определиться с выбором одной из двух основных систем расчета ставки в национальной валюте: 1) на основе установления среднего значения процентной ставки (доходности) по государственным облигациям разной длительности (3, 5, 7 лет) и с разными сроками погашения (от трех до 5 лет; от 5 до 8,5 лет либо свыше 8,5 лет) или 2) с учетом уровня доходности гособлигаций на 5 лет с любыми сроками выплаты процентов. При этом исключения из данного правила возможны только на основе достижения взаимного согласия странами-участницами ОЭСР (ст. 20 ДОЭК).

Поскольку Россия на данный момент не является членом ОЭСР, то для нее представляет интерес положение п. «е» ст. 20, согласно которому не только государство, являющееся членом указанной организации, но и не входящее в нее, имеет право потребовать установления CIRRs в отношении своей национальной валюты.

Однако предоставление экспортных кредитов по минимально допустимым значениям процентной ставки не является единственной мерой государственной поддержки экспорта промышленной продукции (товаров, услуг). Государство может оказывать помощь отечественным предприятиям-экспортерам в различных формах, включающих:

1) предоставление государственных гарантий или страхование экспортных кредитов (чистое покрытие);

2) государственную поддержку в виде прямого банковского кредитования, рефинансирования уже выданного кредита либо субсидирование процентных ставок по кредитам;

3) использование любой комбинации вышеуказанных форм (п. «а» ст. 5 ДОЭК).

В настоящее время актуальность решения проблемы государственной поддержки экспортного кредитования возрастает, поскольку кризисные периоды зачастую сопровождаются снижением ликвидности и ростом стоимости заемных средств, высокой волатильностью валютных курсов, увеличением рисков невозврата выданных кредитов на фоне снижения инвестиционной активности на отечественном рынке. Это, в свою очередь, обусловливает необходимость поиска новых путей продвижения российских товаров на международные товарные рынки [6, с. 40–41]. В этой связи целесообразно разработать и закрепить на уровне федерального нормативно-правового акта методику оценки воздействия государственной поддержки экспорта промышленной продукции (товаров, услуг) на результативность осуществления экспортных операций, которая бы послужила основой для определения эффективности проводимых в РФ государственных программ в области содействия продвижению отечественной промышленной продукции на зарубежные рынки.

Заслуживает внимания мнение Н.А. Ефимовой о том, что в целях формирования благоприятного правового режима государственной поддержки экспорта в РФ целесообразно более широкое внедрение в российскую практику предоставления субсидий малому и среднему бизнесу, что активно используют страны Евросоюза (более 90 %) [7, с. 34], поскольку данный вид государственной помощи относится к «зеленым» (или разрешенным) субсидиям, то есть к ним не применяются меры противодействия, предусмотренные ССКМ (в том числе какие-либо компенсационные меры). Согласно ст. 8 ССКМ не влекут применение компенсационных мер субсидии для научно-исследовательской деятельности, оказания помощи неблагополучным регионам стран – членов ВТО, а также предприятиям для внедрения высокоресурсозатратных новейших технологий по охране окружающей среды в связи с принятием новых норм в законодательстве, влекущих резкий рост финансовых издержек для фирм.

К сожалению, господдержка экспорта продукции малого и среднего предпринимательства в России пока развита крайне слабо, несмотря на инициативы органов государственной власти по модернизации механизмов помощи экспортерам – субъектам малого и среднего бизнеса, в том числе индивидуальных предпринимателей, с перспективой увеличения доли обозначенных товаропроизводителей в общем объеме несырьевого экспорта РФ не менее чем до 10 % [8, п. 13]. Между тем в странах Евросоюза малый и средний бизнес становится локомотивом торговли не только на внутренних, но и внешних рынках. Так, по данным Евростата, в 2015 г. на долю малых и средних предприятий Европейского Союза приходилось 45 % экспорта [9].

Соответственно, к положительным аспектам унификации российского законодательства и практики его применения в соответствии с нормами ДОЭК ОЭСР можно отнести следующее.

Гармонизация внутренней правовой системы РФ с международной и зарубежными юрисдикциями будет способствовать абсорбции лучшего мирового опыта в сфере развития экспортного кредитования на уровне отдельных государств, созданию основ упорядоченного и единообразного предоставления государством экспортных кредитов участникам внешнеэкономической деятельности (ВЭД).

Грамотное внедрение апробированных странами – участницами ОЭСР инструментов предоставления государственной поддержки отечественных промышленных предприятий, производящих продукцию на экспорт, будет содействовать повышению качества как содержания внешнеторговых сделок, так и практики их реализации. Как следствие, предполагается снижение количества судебных разбирательств в международных судебных инстанциях с участием российских предпринимателей и органов государственной власти и управления. В свою очередь, это будет способствовать росту положительного имиджа России и российских товаропроизводителей на мировых рынках.

Приведение российского законодательства в соответствие с нормами ДОЭК поможет создать предпосылки для более оперативного решения вопроса о принятии РФ в члены ОЭСР в будущем при возобновлении переговорного процесса о присоединении России к данной организации.

Разумеется, существует немало доводов против вступления в ОЭСР. В первую очередь, это касается низкой конкурентоспособности значительной части российского несырьевого экспорта на зарубежных рынках. Как справедливо отмечают И.И. Родионов и А.Л. Смирнов, в силу недостаточного уровня развитости производственно-технологической базы отечественных предприятий и всей производственной инфраструктуры они не готовы к конкуренции на международном рынке промышленной продукции (товаров, услуг), по крайней мере на равных с ведущими иностранными фирмами [10, с. 29].

Кроме того, присоединение России к ОЭСР повлечет дополнительные финансовые издержки предприятий на проведение разного рода предварительных экспертиз (экологических, антикоррупционных и т.п.) и получение сертификатов (фитосанитарных, о происхождении товаров и др.) для получения мер государственной поддержки. Это также может неблагоприятно отразиться на конкурентоспособности российского экспорта. Поэтому государству важно обеспечить поддержку предпринимателям (особенно представителям малого и среднего бизнеса) в части облегчения прохождения соответствующих экспертиз и упрощения процедур получения необходимых документов для экспорта их продукции на зарубежные рынки.

В современной практике внешнеторговой деятельности используются разнообразные виды банковского кредитования, которые подпадают не только под действие ДОЭК и ССКМ, но и иных международных и национальных нормативно-правовых актов, а также банковских обычаев делового оборота [11, с. 70–71]. Соответственно, нередко случаются коллизии между нормами внутрироссийского и международного (зарубежного) права. Для предупреждения возникновения подобных противоречий необходима не только целенаправленная работа по гармонизации внутреннего права РФ с международным, но также подготовка специалистов для сферы международного кредитования. В этой связи заслуживает поддержки инициатива Школы экспорта Российского экспортного центра (РЭЦ) и ряда ведущих российских вузов (Всероссийской академии внешней торговли Минэкономразвития РФ, Высшей школы экономики, РЭУ им. Г.В. Плеханова, Томского госуниверситета) о сотрудничестве в целях развития высшего и дополнительного профессионального образования в области внешнеэкономической деятельности [12].

РФ, являясь стороной Договора о Евразийском экономическом союзе (ЕАЭС), должна последовательно выполнять условия данного соглашения. В частности, согласно ст. 41 договора Россия вправе вместе с другими членами ЕАЭС предпринимать совместные действия по развитию экспорта промышленной продукции на зарубежные рынки [13]. В число этих мер входят страхование и кредитование экспорта, условия осуществления которых не должны противоречить нормам и правилам ВТО, в том числе – ДОЭК. Принимая во внимание, что четыре из пяти членов ЕАЭС (Россия, Казахстан, Армения, Киргизия) являются членами ВТО, процесс нормотворчества в Союзе нужно выстраивать на основе вдумчивого учета положений актов ВТО и ОЭСР.

Члены ЕАЭС обладают полным правом, с одной стороны, на формирование и реализацию национальной промышленной политики, включая определение способов и направлений выдачи промышленных субсидий (ч. 1 ст. 92 Договора об ЕАЭС). С другой стороны, согласно ст. 93 на территории стран-членов должны действовать единые правила в отношении представления промышленных субсидий. Они установлены Протоколом о единых правилах предоставления промышленных субсидий [14]. Изъятия из данных правил возможны только на основе взаимных договоренностей. Например, если предоставление специфической субсидии было согласовано Россией с Комиссией, то другие государства не могут применять компенсирующие меры к такой субсидии (разумеется, на согласованный с Комиссией срок, объемы и условия ее оказания).

Анализ практики экспортного кредитования с господдержкой в странах ЕАЭС на ее соответствие правилам ДОЭК, проведенный В.Е. Понаморенко и И.А. Шулятьевым [15], показал, что российское законодательство пока еще не в полной мере приведено к нормам ДОЭК. В частности, ставка CIRR в РФ не рассчитывается по правилам ст. 19–20 ДОЭК; несмотря на запрет, субсидии предоставляются на производство товаров; в РФ не установлена минимальная планка в 2 года для возврата субсидии и др. Все это усложняет процесс гармонизации законодательства России с правилами ДОЭК.

Заключение

Использование инструментария ДОЭК призвано содействовать формированию единообразных подходов к предоставлению государством экспортных кредитов национальным товаропроизводителям и интеграции России в международное экономическое пространство. В свою очередь, это благоприятно отразится на уменьшении количества судебных разбирательств между участниками внешнеэкономической деятельности, будет способствовать повышению имиджа российских предприятий-экспортеров и Российской Федерации в целом.

Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию ФГБОУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» 2018 г.