Scientific journal
Fundamental research
ISSN 1812-7339
"Перечень" ВАК
ИФ РИНЦ = 1,087

IMPROVING THE INSTITUTIONAL AND FINANCIAL MECHANISMS FOR THE DISTRIBUTION OF NATIONAL INCOME IN THE PUBLIC PROCUREMENT SYSTEM

Udovik E.E. 1 Sukhina N.Yu. 1 Berezina A.I. 1
1 Kuban State Technological University
В статье рассматриваются вопросы совершенствования институциональных и финансовых механизмов распределения национального дохода в системе госзакупок. В процессе научного исследования систематизированы инструменты распределения национального дохода в системе госзакупок. Важным инструментом повышения эффективности расходов авторы рассматривают систему госзакупок. В статье рассмотрены основные проблемы бюджетно-финансовой политики через призму системы госзакупок. Сферу закупок авторы считают инструментом регулирования бюджетных расходов, которая используется неэффективно. В статье рассмотрено понятие «институциональная ловушка». Повышение эффективности госзакупок рассматривается как процесс повышения управления и контроля, который отвечает процессам модернизации экономики. Систему госзакупок авторы рассматривают как инструмент повышения эффективности государственных расходов. Важными направлениями обеспечения экономической безопасности является повышение эффективности функционирования института государственных закупок, как инструмента распределения национального дохода. Проведение социально-экономических преобразований требует от государства более жесткого контроля в области госзакупок. Проблемы повышения эффективности расходов в рамках существующих бюджетных ограничений оказывают влияние на структуру бюджетных расходов, а соответственно, и на реализацию приоритетных направлений государственной политики. В статье представлены результаты исследования действующего механизма контрактной системы, который позволяет оценить эффективность бюджетных расходов. Предложены мероприятия по повышению эффективности контрактной системы как инструмента распределения национального дохода в системе госзакупок.
The article deals with the issues of improving the institutional and financial mechanisms of national income distribution in the public procurement system. In the process of scientific research tools of national income distribution in the system of public procurement are systematized. An important tool to improve the efficiency of spending, the authors consider the system of public procurement. The article deals with the main problems of fiscal policy through the prism of public procurement. The authors consider the sphere of procurement to be a tool for regulating budget expenditures, which is not used effectively. The article deals with the concept of «institutional trap». Improving the efficiency of public procurement is seen as a process of improving management and control, which corresponds to the process of modernization of the economy. The authors consider the public procurement system as a tool to improve the efficiency of public spending. Important areas of economic security is to improve the efficiency of the Institute of public procurement as a tool for the distribution of national income. The implementation of socio-economic reforms requires the state to exercise stricter control in the field of public procurement. The problems of increasing the efficiency of expenditures within the existing budget constraints have an impact on the structure of budget expenditures, and consequently on the implementation of priority areas of state policy. The article presents the results of a study of the current mechanism of the contract system, which allows to evaluate the effectiveness of budget expenditures. Measures to improve the efficiency of the contract system as a tool for the distribution of national income in the public procurement system are proposed.
public procurement
national income
institutional and financial mechanisms
monitoring of public procurement

В современных экономических условиях государственные финансы являются основой деятельности любого государства. Финансовые ресурсы необходимы любому государству для решения социально-экономических задач. В основе государственного заказа лежит система договорных отношений между органами государственной власти и исполнителями государственных услуг. Система государственного заказа выступает как инструмент оптимизации ассигнований государственного бюджета. Эффективность государственного заказа рассматривается как рациональное расходование и использование средств государственного бюджета.

Исследование актуально в свете обсуждаемых угроз экономической безопасности ввиду того, что сложившаяся система государственных закупок становится одним из важнейших факторов, влияющих на экономический рост регионов.

Формирование и удовлетворение потребностей государства в товарах, работах и услугах относится к внутренней экономической постоянной функции государства. Реализация крупных и масштабных национальных проектов требует жесткого контроля расходов колоссальных финансовых средств, которые являются частью национального дохода. Нерациональное распределение вышеупомянутого ведет к подрыву экономической безопасности.

Выбор объекта исследования – система государственных закупок – обоснован тем, что именно в данном примере институционального распределения национального дохода ярко прослеживаются все несовершенства этой системы и отчетливо видны возникающие в ходе её функционирования «институциональные ловушки», ведущие за собой такие явления, как демпинг, ограничения конкуренции, некачественное выполнение услуг и поставки товаров, усиливающие угрозу экономической безопасности страны в целом.

Актуальность выбранной темы исследования заключается в следующих положениях:

– система государственных закупок является одной из важнейших составляющих институционального распределения национального дохода;

– «институциональные ловушки» оказывают негативное влияние на состояние экономической безопасности страны;

– система государственных закупок является инструментом повышения эффективности государственных расходов;

– повышение эффективности института государственных закупок, как элемент институционального распределения национального дохода, способствует обеспечению экономической безопасности.

Цель исследования: повышение эффективности функционирования института государственных закупок как инструмента распределения национального дохода, обеспечивающего экономическую безопасность и формирование конкурентной среды, ликвидация институциональных ловушек, для снижения угроз экономической безопасности.

Задачи, решаемые в рамках исследования:

– выявление факторов, формирующих «институциональные ловушки» в сфере распределения национального дохода, представляющих угрозу экономической безопасности;

– формирование инновационного механизма контроля процесса выполнения государственного контракта, способствующего эффективному финансированию последнего и повышению качества предоставляемых услуг.

Материалы и методы исследования

Для достижения поставленных целей и задач использовались общенаучные методы исследования.

Практическое применение научных положений

Практическая часть проекта представлена сформулированными и обоснованными авторами мерами по совершенствованию госзакупок как фактора институционального распределения, которые будут способствовать нейтрализации угроз экономической безопасности.

Повышение эффективности госзакупок рассматривается как процесс повышения управления и контроля, который отвечает требованиям модернизации экономики.

Проблемы контрактной системы закупок и вопросы, связанные с экономической безопасностью государственных корпораций, являются приоритетным направлением бюджетной политики. Важным направлением обеспечения экономической безопасности является повышение эффективности функционирования института государственных закупок, как инструмента распределения национального дохода. Проведение социально-экономических преобразований требует от государства более жесткого контроля в области госзакупок. В соответствии с приоритетными направлениями концепции социально-экономического развития экономики России особую значимость приобретают вопросы повышения эффективности расходования бюджетных средств. Проблемы повышения эффективности расходов в рамках существующих бюджетных ограничений оказывают влияние на структуру бюджетных расходов, а соответственно, и на реализацию приоритетных направлений государственной политики, удовлетворяющей общественные и государственные потребности.

Результаты исследования и их обсуждение

Иностранные экономисты термин «институциональная ловушка» применяют как «эффект блокировки». В.М. Полтерович [1, 2] обозначил подобные явления в статье «Факторы коррупции» как «институциональные ловушки» применительно к коррупции.

Источниками «институциональных ловушек» [1, 2] являются и трансакционные издержки, и издержки институциональной трансформации.

В ходе данного исследования была выявлена необходимость выделения такой «институциональной ловушки», как система госзакупок, ввиду того, что в ней формируются такие неэффективные институты. Например: взятка, откат, демпинг, подтасовка результатов торгов, неконкурентная основа торгов и др.

Принятый в 2013 г. Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее 44-ФЗ) устанавливает основные принципы организации контрактной системы и механизмы ее функционирования в РФ [3].

Финансовая политика государства ориентирована на оптимизацию бюджетных расходов и создание конкурентной системы госзакупок. Государственное регулирование госзакупок осуществляется с помощью институционального механизма контрактной системы. В России к 2019 г. сформируется институциональная модель госзакупок. Российское законодательство предполагает, что на финансирование государственных контрактов выделяется не менее 20 % бюджетных средств из федерального бюджета.

В 2013 г. органами государственной власти (в регионах и на федеральном уровне) потрачено на закупку товаров более 8,5 трлн руб., а закупки с участием государственных предприятий составили 9 трлн руб. [4]. Привлекательность госконтрактов у бизнес-структур в последнее время возрастает. Проанализировав данные Минфина России, можно сделать вывод, что 25 % ВВП перераспределяется через контрактную систему госзакупок [4].

Контрактная система госзакупок по российскому законодательству должна быть прозрачной и обеспечивать реализацию системного подхода на основе эффективных институциональных и финансовых механизмов. Госзаказ можно более эффективно использовать при разработке государственных программ, социальной и промышленной политики, развивая современные технологии, реализуя стратегию развития государства. Например, объем госзакупок лекарственных препаратов и медоборудования в 2016 г. составил 535 млрд руб., а на научные исследования 447 млрд руб. [5]. Экономия Минздрава России составила около 5 млрд руб. в 2017 г. [5].

Единая информационная система (далее ЕИС) на 2017 г. приводит данные о количестве участников госзакупок 289833, из них 242549 – заказчиков, но только 83 % из них разместили планы-графики. Заключено договоров заказчиками на сумму 9 трлн руб., а сумма контрактов по закупкам у единственного поставщика составила 3,8 трлн руб. (42,5 %) [6]. Информация об объеме закупок и экономии бюджетных средств в 2017 г. представлена в табл. 1.

По данным Минфина в 2017 г. «…общий объем экономии по итогам отчетного периода составил 398,6 млрд руб.» [4, с.14]. Рассмотрев структуру контрактов по уровням бюджета, видно, что на федеральном уровне заключено заказчиками – 22,3 %; на региональном – 47,18 %; на муниципальном – 30,52 %. Контрактов с бюджетными организациями заключено – 57 %, с органами государственной власти – 23 %, с казенными учреждениями – 20 % [6].

Закупки у субъектов малого предпринимательства (далее СМП) и социально ориентированных некоммерческих организаций (далее СОНКО) проводятся, как правило, на электронных аукционах (82,1 % от общего количества). По итогам 2017 г. «…с преференциями СМП и СОНКО заключено контрактов общим объемом около 974,5 млрд руб.» [4, с. 14].

Таблица 1

Объем закупок и экономия бюджетных средств в 2017 г.*

Способ определения поставщика

Запланировано,

млрд руб.

Проведено, %

Экономия бюджетных средств, млрд руб.

Электронный аукцион

58000,0

66,0

286,4

Открытый конкурс

839,0

54,0

30,0

Запрос котировок

107,0

59,0

9,2

Запрос предложений

127,0

98,0

1,15

Конкурс с ограниченным участием

386,0

59,0

12,5

Двухэтапный конкурс

1,06

70,0

0,015

Примечание. * составлено авторами по данным Минфина РФ [6].

Таблица 2

Экономия бюджетных средств, 2018 г. (I–III кв.)*

Способ определения поставщика

Экономия по закупкам, %

Снижение цены, %

Электронный аукцион

84,0

5,81

Открытый конкурс

11,0

7,8

Запрос котировок

3

14,7

Конкурс с ограниченным участием

2

1,94

Примечание. * составлено авторами по данным Минфина РФ [6].

Отметим, что «прирост объема закупок у субъектов МСП 420 крупнейших заказчиков в 2017 г. по сравнению с 2016 г. составил 319 млрд руб. (18,06 %)» [7, с. 20].

В 2018 г. запланировано закупок на федеральном уровне – 33 %, в субъектах РФ – 45 %, в муниципальных образованиях – 22 %. Общая сумма запланированных закупок – 1,349 трлн руб., в том числе на конкурентной основе – 62 %, а закупки у единственного поставщика составили 38 % [6]. Выявленная экономия бюджетных средств приведена в табл. 2.

С 2011 г. на электронных площадках осуществлено 99 % контрактов, в 2018 г. – 1,5 млн контрактов (3,24 трлн руб.) [5]. До начала работы «новых» площадок контракты по результатам электронных госзакупок заключались на действующих ЭТП, а после 1 октября 2018 г. – с использованием ЕИС. Исключение составляют контракты, заключаемые по результатам электронных аукционов, – такие госконтракты должны будут заключаться с использованием ЕИС после 1 января 2019 г. С ведением Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 31 декабря 2017 г. № 505-ФЗ ужесточается контроль за заказчиками, а с 1 января 2019 г. вступает в силу новый регламент контрольных мероприятий [8].

В результате действия системы госконтрактов разработаны новые правила закупок с 1 января 2019 г. Для каждой электронной процедуры закупки установлены ограничения по срокам подписания контракта со стороны заказчика. Минфин установил размер обеспечения заявок для начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК) в диапазоне 1–5 млн руб. и в диапазоне 5–20 млн руб. (Постановление Правительства РФ от 12.04.2018 г. № 439) [9]. Если НМЦК превышает 1 млн руб., то заказчик обязан установить требование к обеспечению заявок в электронных процедурах.

С 20.11.2018 г. введены новые правила проверки государственных и унитарных предприятий (подведомственных) их учредителями в соответствии с Федеральным законодательством РФ.

Между тем, несмотря на проводимые усовершенствования механизмов госзакупок, заказчики жалуются на невозможность работы в системе госконтрактов из-за длительной процедуры размещения заказа, времени, затраченного на подготовку условий, и необходимости жесткого планирования потребностей, особенно в условиях финансово-экономического кризиса. Более того, в результате проведения торгов обычно выигрывает наиболее дешевый, пусть даже и бездарный проект, или побеждает организация, выставляющая более низкую цену услуг за счет снижения их качества.

Для малого и среднего бизнеса государственные и муниципальные контракты, как правило, в сегодняшних условиях единственный источник средств.

Начиная с 2018 г. законодательная база, расширила потенциал участия организаций малого и среднего предпринимательства (МСП) в госзакупках в рамках 223-ФЗ [10].

Еще одной «институциональной ловушкой» являются и финансовые условия. При выполнении госконтрактов организациями малого бизнеса необходимо предусмотреть возможность снижения процентных ставок по кредитным линиям, открываемым организациям под выполнение госконтракта.

«Институциональной ловушкой» является и территориальная система торгов. Торги проводят на электронных площадках. Победителем часто становится организация из другого региона, которая выигрывает за счет уменьшения цены, а потом ищет местного субподрядчика, забрав свой процент. В итоге до реального исполнителя цена меняется. Отсюда низкое качество и как результат – срыв сроков.

Отметим, что в последние годы достаточно часто предлагается ужесточение степени административной и уголовной ответственности лиц – участников госзакупок по фактам выявленных нарушений, в том числе расходования средств федеральных и муниципальных бюджетов. Вместе с тем ужесточение степени административной и уголовной ответственности происходит регулярно. Так, с момента введения в действие 44-ФЗ [3] количество составов административных правонарушений увеличилось более чем вдвое.

В соответствии с внесенными изменениями в КоАП РФ и 44-ФЗ расширился перечень лиц, которые могут нести административную ответственность [10, 11]. Санкции некоторых статей в качестве административного наказания предусматривают возможность квалификации должностного правонарушения, что в некоторых случаях означает фактическое отстранение от должности. В КоАП РФ регулярно вводятся новые квалификации соответствующих правонарушений [11]. В настоящее время насчитывается более пятидесяти различных видов, охватывающих планирование, осуществление закупок и процесс исполнения госконтрактов.

Следует отметить, что в результате указанных мер значительная часть нарушений, допускаемых заказчиками, носит сугубо формальный характер и связана с непреднамеренными нарушениями. К ним можно отнести: некорректное указание информации, несвоевременное выполнение необходимых по закону действий и т.п. Умышленных и коррупционных нарушений стало гораздо меньше. Вместе с тем принятые меры не приводят к ликвидации указанных ранее «институциональных ловушек» в сфере госзакупок.

Полагаем, что внедрение полной автоматизации процесса закупок, при котором совершить нарушение закона будет крайне затруднительно, представляется более эффективной мерой, чем дальнейшее ужесточение степени ответственности. В качестве примера следует отметить, что недавно было внедрено одно из средств унификации закупочного процесса – «каталог товаров, работ, услуг», которым устанавливаются единые требования к характеристикам закупаемых товаров (работ, услуг). Использование данного каталога является обязательным для заказчиков и позволяет избегать нарушений, совершаемых из-за преднамеренных ошибок при определении условий проводимой закупки. Ранее уже были внедрены типовые условия контрактов, которые обязательны к применению. Механизм автоматизации процесса закупок запущен, но требует постоянной доработки и усовершенствования на всех этапах институционального механизма госзакупок, включая предварительный, плановый, определения поставщика (подрядчика, исполнителя), заключения и исполнения контракта, отчетности заказчику, аудита, мониторинга и контроля.

Предлагается повышение возможностей участия организаций малого бизнеса в государственных и муниципальных закупках за счет замены обеспечения исполнения контракта на документ, содержащий информацию из реестра контрактов, заключенных заказчиками, и подтверждающую успешное исполнение контрактов сопоставимого объема и характера за последние несколько лет. Отметим, что обеспечение исполнения составляет от 5 до 20 % начальной его цены и является обязательным для большинства закупок на весь срок исполнения основного обязательства по контракту. Предлагаемая замена, с одной стороны, позволит заказчикам удостовериться в добросовестности и компетентности организации малого бизнеса, а с другой стороны, последним – избежать финансовых издержек на стадии исполнения контракта.

В 2017 г. счетная палата выявила нарушения, связанные с такими факторами [12]:

  • необоснованной начальной (максимальной) ценой контракта;
  • субъективной оценкой заявок в части установления критериев к товарам;
  • выбором единственного поставщика;
  • установлением дополнительных требований к участникам;
  • недостаточной компетенцией сотрудников.

В 2017 г. контрольные мероприятия, проведенные Счетной палатой, позволили вернуть в бюджет государства 18,8 млрд руб. [12].

С целью обеспечения прозрачности использования бюджетных средств Федеральное казначейство проводит бюджетный мониторинг. С 2018 г. в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.12.2017 г. № 1722 [13] установлены Правила казначейского сопровождения бюджетных целевых средств. В соответствии с 44-ФЗ (пп. 4–5 ч. 1 ст. 93) [3] введен новый электронный ресурс – Единый агрегатор торговли (ЕАТ) «Березка». Цель – усовершенствовать систему закупок малых объемов, что позволит усовершенствовать систему госзакупок.

Заключение

С целью повышения эффективности механизма системы закупок считаем целесообразным:

  • продолжить совершенствование информационно-аналитической системы госзакупок и сайта;
  • повысить эффективность системы контроля госзакупок на этапе планирования;
  • ввести независимый технико-технологический аудит на различных этапах выполнения контракта;
  • разработать регламент по ужесточению мер за несоответствие установленным стандартам качества;
  • создать единый центр консультирования специалистов в области госзакупок для повышения эффективности и качества государственных закупок;
  • разработать дорожную карту казначейского сопровождения бюджетных средств.

Предлагаем продолжить формирование рейтинга поставщиков, оценивающего степень добросовестности выполнения госзаказов, в единой информационной системе с их дифференциацией по видам деятельности. Эти мероприятия позволят повысить эффективность процесса определения поставщика, степени обеспечения контракта и выбора условий договора. Для формирования такого рейтинга следует использовать стандартную информацию об исполнителях и ввести дополнительные показатели, характеризующие степень добросовестности поставщика (сумма претензий к общему объему выполняемых работ, нарушение сроков сдачи объектов, количество несчастных случаев на объекте при выполнении работ и т.п.).

Например, для организаций, имеющих высокий рейтинг, можно применить минимальное обеспечение контракта в виде банковской гарантии, а для организаций имеющих низкий рейтинг – максимальное обеспечение.

Предлагаем дополнить реестр недобросовестных и дисквалифицированных поставщиков информацией об учредителях и руководящем составе этих организаций.

Наряду с технической экспертизой ввести независимый технико-технологический аудит и разработать соответствующий стандарт для поэтапного и заключительного контроля осуществления работ (дорожное строительство, коммунальная сфера, капремонт ЖКХ).

На этапе планирования закупок внедрить процесс квалификационной оценки поставщиков для повышения эффективности проверки их соответствия и оценки степени риска при исполнении контракта.

Предусмотреть создание справочно-консультационного центра и соответствующего раздела на сайте госзакупок для оказания помощи при формировании и заполнении документов для подачи на торги.

Предложенные мероприятия повысят эффективность контрактной системы как инструмента распределения национального дохода в системе госзакупок.